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O processo de arrecadação de receitas previdenciárias vem passando por profundas transformações, tanto do ponto de vista estrutural, quanto em relação ao seu modelo de gestão. O atual modelo envolve auditoria fiscal orientada a resultados; recuperação de créditos previdenciários e princípios de gestão colegiada; modelo de inteligência focado no aumento de arrecadação, mediante o combate à sonegação e à evasão fiscal; intensificação na formação profissional; aparelhamento tecnológico e um programa de esclarecimento ao público sobre direitos e deveres.
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Essas medidas contribuíram efetivamente para o comportamento da arrecadação previdenciária que, no período de 2000 e 2002, apresentou uma taxa real de crescimento de 7%, com destaque para o bom desempenho do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - Simples. Esse resultado já superou o índice final previsto para o final do PPA, que era de 3%. A arrecadação de 2002 foi da ordem de R$ 70,9 bilhões, representando um incremento nominal de 13,6% sobre o realizado em 2001, apesar do tímido crescimento da economia projetado para este exercício e da renúncia fiscal, que ultrapassa 11% da receita.
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Em relação ao PIB, a arrecadação apresentou um pequeno crescimento em 2001 em relação a 2000, representando 5,25% do PIB, mantendo-se a mesma relação em 2002.
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A dívida das empresas, apesar de elevada, tem sido objeto de acordos para pagamentos parcelados. Atualmente 38% dos créditos estão sendo amortizados, o que vem permitindo incremento nos recebimentos nessa modalidade, apesar da elasticidade do Programa de Recuperação Fiscal, o REFIS. Destaque especial para o setor público, onde 80% dos municípios parcelaram suas dívidas com cláusula de retenção da contribuição corrente diretamente no Fundo de Participação, o que evitará que novas dívidas sejam acumuladas.
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Em relação à recuperação de créditos inscritos em dívida ativa, os resultados obtidos têm sido progressivamente melhorados, ano a ano, em decorrência da criação de sistemas de monitoramento e gerenciamento voltados para os resultados. A recuperação da dívida apresentou os seguintes resultados: em 2000, R$ 952,1 milhões; em 2001, R$ 724,1 milhões; em 2002 R$ 3,8 bilhões. Dado que atualmente o montante desta dívida situa-se em torno de R$ 85 bilhões, a taxa de recuperação encontra-se em torno de 6,4%, no acumulado do período, enquanto o índice final do PPA para este indicador é de 10%.
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No período de 2000 a 2002 o déficit previdenciário vem-se mantendo estável em torno de 1,3% em relação ao PIB. Contribuíram para tanto os aumentos na arrecadação, os quais são explicados pelos impactos da reforma da Previdência e pela recuperação do nível de empregos formais ocorridos no período.
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No âmbito da fiscalização, está sendo implantada a nova metodologia de auditoria, orientada para o combate à sonegação. O sistema de inteligência fiscal em implantação manterá informações das empresas que representam parcela significativa da arrecadação, para cruzamento e análise, com o objetivo de identificar desvios a partir de um comportamento padrão observado para determinado segmento de contribuintes. Para investigação desses desvios está sendo desenvolvida a nova metodologia de auditoria, mediante utilização de ferramenta tecnológica para análise dos arquivos digitais das empresas.
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Foi implantado um processo de desburocratização, com a simplificação dos procedimentos, bem como com a disponibilização de mais serviços pela internet. Grande parte das certidões negativas de débito já são emitidas pela rede, com maior conforto aos contribuintes e contadores, rapidez e segurança, uma vez tratar-se de documento eletrônico.
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Recentemente foi disponibilizada nova modalidade de pagamento mensal de contribuição: o Cartão de Arrecadação do Contribuinte Individual, Facultativo e Empregado Doméstico. Esse novo cartão facilitará e agilizará o pagamento mensal de contribuição, eliminando os transtornos, a possibilidade de erros no preenchimento e digitação das atuais guias, além de reduzir os custos. Desde de dezembro/2002, cerca de 5,3 milhões de pessoas receberam o novo cartão.
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Por meio da Guia do Fundo de Garantia e Informações da Previdência Social - GFIP, 2,3 milhões de estabelecimentos transmitem, mensalmente em meio eletrônico, dados das folhas de pagamento dos seus 20 milhões de empregados. Os dados são armazenados no Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS e passam a constituir a base de dados para cálculo do valor dos benefícios, dispensando os segurados de guardar, durante anos e anos, papéis e comprovantes de seus empregos e salários. Cuidou-se de unificar na Guia da Previdência Social - GPS as Guias de Recolhimento de Empresas - GRPS e Guias de Recolhimento de Contribuintes Individuais - GRCI e, com isso, o custo unitário foi reduzido de R$ 2,02 para R$ 1,39. Foi estabelecido um valor mínimo para recolhimento, admitindo-se acumular os pequenos valores em única oportunidade. Além disso, passou-se a admitir o recolhimento trimestral para contribuintes individuais.
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Cabe destacar, como principais resultados do Programa no ano de 2002, o crescimento real de 10,2% na arrecadação dos contribuintes individuais, onde apesar da ação de orientação técnica não ser exclusiva para esse segmento, o trabalho desenvolvido tem se concentrado no aumento de novas inscrições de trabalhadores informais e o crescimento de 3,87% nos recolhimentos resultantes da ação fiscal, tendo em vista a implementação de novos procedimentos e parcerias na área.
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Como principais resultados e iniciativas para 2003, ressaltam-se:
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combate sistemático à sonegação e à fraude, mediante a ampliação da fiscalização com medidas de modernização que estão sendo implementadas, destacando-se, dentre elas, os sistemas de cobrança automática das contribuições declaradas e de inteligência fiscal e, ainda, a adoção de punições mais severas aos praticantes de sonegação e fraude e a maior eficácia na cobrança da dívida ativa; |
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- aumento da cobertura previdenciária, com aperfeiçoamento de medidas legislativas, de conscientização, gerenciais e de apoio à fiscalização, de modo a simplificar, facilitar e criar atrativos à filiação junto ao sistema previdenciário;
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adoção de maior clareza, transparência e eficácia contábil, definindo claramente cada modalidade de benefício e sua fonte de financiamento mais apropriada, separando-se os benefícios de caráter não-contributivo, isto é, fortemente redistributivos, dos benefícios tradicionais contributivos. Esse esforço tem por objetivo assegurar, com transparência, o papel fortemente redistributivo que a Previdência Social possui no Brasil; e |
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assegurar soluções de tecnologia e informação modernas e eficientes, necessárias ao atendimento e à satisfação do cliente-cidadão, de modo que os serviços e informações oferecidos pela Previdência Social atendam às necessidades dos seus usuários internos e externos, estando disponíveis em todo o país, de maneira consistente em termos de exatidão, qualidade, integridade e segurança, acessibilidade e comunicabilidade, a custo adequado. |
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Os principais problemas e demandas sociais que deram origem ao Programa foram:
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a existência de determinação constitucional expressa, no sentido de se exigir o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário brasileiro, o qual encontra-se, segundo dados oficiais, deficitário; |
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o aumento constante da demanda por novos benefícios previdenciários, gerando a necessidade de obtenção de recursos capazes de garantir o custeio dos mesmos; |
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a inadimplência contínua e reiterada de alguns contribuintes; e |
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a necessidade de se perseguir, de todas as maneiras, a efetiva cobrança de créditos existentes em prol da Previdência Social. |
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Tendo o Brasil optado por um modelo contributivo, baseado no sistema de "repartição simples", o qual pressupõe a solidariedade intra e intergeracional, com garantia estatal, sem a constituição de reservas, acabou por se decidir pela tentativa de se garantir uma ampla cobertura social, abrindo mão, todavia, ainda que indiretamente, da liquidez do sistema.
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Assim, na prática, tem-se sempre um sistema que pede cada vez mais a presença do Estado, com atribuições de cobertura e garantia da efetividade do sistema, o que dá ensejo, segundo posição oficial, a um déficit previdenciário sistêmico. Isso determina, por conseguinte, a busca de soluções para essa questão, tal como a necessidade de se investir na recuperação dos valores que não tenham sido arrecadados para o fundo previdenciário, bem como outras ações que se fizerem necessárias.
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Por sua vez, no campo das soluções, a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 20/1998, regulamentada, para o caso presente, pela Lei nº 10.035/2000, consta o surgimento de uma nova forma de arrecadação de contribuições previdenciárias, qual seja a execução de créditos oriundos de sentenças e acordos homologados perante a Justiça do Trabalho, fonte essa para a qual o Programa não se adequou, o que urge que se faça.
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Outras atividades que não estão expressas no PPA e que contribuem para o objetivo do Programa são:
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Programa de Estabilidade Social - PES. Criado para enfrentar a situação de limitada cobertura previdenciária, opera de forma descentralizada em 102 comitês regionais fazendo parcerias com entidades da sociedade civil, para realização de palestras e cursos, disseminando informações sobre a Previdência e orientando os cidadãos sobre os procedimentos de inscrição no sistema. A atuação do programa consiste em ir até a sociedade, especialmente os setores mais desprovidos, em vez de esperar que o trabalhador tome a iniciativa de se inscrever na Previdência. |
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Arrecadação Indireta. Um outro produto de vital importância para a atividade da Procuradoria Federal Especializada - PFE/INSS, contribuindo, no entanto, indiretamente para os objetivos finalísticos do Programa. As vitórias decorrentes da atuação da PFE/INSS, não se traduzem em aumento da arrecadação, mas sim, em economia para os cofres públicos, posto que evitam a saída indevida de recursos orçamentários. |
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Essa atuação, própria da missão institucional da PFE/INSS, implica um grande consumo de recursos financeiros, mas, sobretudo aumento do potencial de trabalho de parcos recursos humanos. Por isso tudo, necessário se faz que seja dado um tratamento adequado a esse tipo de atuação, resgatando a importância que tal atuação da Procuradoria tem no contexto da Previdência Social, não como fonte direta de arrecadação, mas como forma de arrecadação previdenciária indireta, consubstanciada justamente na economia que se faz com o impedimento da indevida perda dos recursos disponíveis.
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Destacam-se, a seguir, alguns aspectos da estratégia de implementação do programa que já estão sendo aperfeiçoados:
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Plano de ação com metas, prazos e responsáveis. |
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Desde 2000 está sendo implementada nova metodologia de planejamento das atividades, consolidadas em um plano de ação anual orientado para resultados, que define as metas e ações a serem desenvolvidas, devidamente quantificadas, bem como os prazos, responsáveis e recursos.
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O plano de ação é voltado para os aspectos de eficiência e eficácia. Instituiu-se um seminário de arrecadação onde foram traçadas as diretrizes e os objetivos estratégicos, aprovados na carta compromisso assinada por todos os dirigentes da área de arrecadação, envolvendo os 102 gerentes executivos.
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Forma de articulação com as parcerias |
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Como forma de se otimizar a atuação e, conseqüentemente, a obtenção de melhores resultados, o Programa já é desenvolvido por meio de diversas parcerias que envolvem contratos de prestação de serviços e que são essenciais para o processo operacional do sistema. Essas parcerias envolvem a rede bancária, a Caixa Econômica Federal, Receita Federal, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, Ministério do Trabalho - MTE e outros.
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Mecanismos de controle social |
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A representação da sociedade se faz presente pelo do Conselho Nacional de Previdência Social, que é o órgão superior de deliberação colegiada e tem como finalidade deliberar sobre a política de Previdência Social e sobre a gestão do sistema previdenciário. É de fundamental importância este fórum de discussão na busca da transparência e legitimidade na resolução dos problemas da Previdência Social. Como é órgão superior de deliberação colegiada, as soluções são respaldadas pelas entidades representativas da sociedade civil. Assim, governo, aposentados, empregados e empregadores, são co-autores das decisões proferidas pelo Conselho, o que garante a participação e a responsabilidade no equacionamento dos problemas da Previdência Social.
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Outros (Estratégia de Implementação) |
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A estratégia adotada para o Programa consiste na prevenção e combate à sonegação e à evasão tributária nos segmentos econômicos mais expressivos e dos grandes contribuintes; monitoramento e busca de aumento da arrecadação corrente, inclusive por meio de controle automático da inadimplência, com a implementação da cobrança automática da divergência entre as informações declaradas na GFIP e na GPS; tratamento e análise de informações, internas e externas, com a utilização de técnicas de auditoria, para identificar desvios que caracterizem indícios de sonegação, segundo critério de área geográfica, de atividade econômica, de porte, de natureza jurídica ou de regime tributário; diminuição dos prazos de trâmite dos processos administrativos; aumento e agilização na recuperação dos créditos previdenciários; descentralização da elaboração do planejamento, em interação com as unidades descentralizadas do órgão; desenvolvimento, aperfeiçoamento e aparelhamento dos recursos humanos da área e desenvolvimento e aprimoramento do relacionamento fisco-contribuinte.
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A estratégia adotada para a recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa consiste em um tratamento diferenciado para os maiores devedores, que representa algo em torno de 80% do montante a ser cobrado pela PFE/INSS.
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Essa estratégia está sendo possível a partir da adoção de um gerenciamento específico, obtido a partir da criação de uma estrutura própria e diferenciada, ora consubstanciada em oito gerências estaduais, implantadas nos estados com maior potencial arrecadatório do País, responsável por todas as fases da cobrança desses créditos.
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No âmbito da ação Cobrança de Débitos Inscritos em Dívida Ativa, que está baseada, precipuamente, na cobrança de parcelamentos requeridos pelos devedores da Previdência Social e na execução judicial dos débitos não confessados pelos mesmos, é preciso haver melhoria das condições gerais de estrutura de trabalho, além do aumento dos recursos humanos disponíveis, já que, tanto em termos de auxiliares (agentes administrativos), quanto de executores principais (Procuradores Federais), assim como de auxiliares extraquadro, a carência é generalizada.
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O principal aspecto a ser realçado dentro dessa questão foi a definição da necessidade de se dar um tratamento diferenciado ao grupo de maiores devedores, os quais, dentro do universo considerado, constituem um grupo relativamente reduzido, mas que, no entanto, significam quase 4/5 do total a ser executado.
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Uma vez definido esse grupo a ser gerenciado, foi dado início ao estabelecimento das estratégias e recursos a serem empregados para a consecução dos objetivos propostos, com a celebração de parcerias e convênios com órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo, tanto na esfera federal (Tribunais Regionais Federais e Secretaria da Receita Federal), quanto na estadual (Tribunais de Justiça e Secretarias Estaduais da Fazenda), sempre no intuito de se obter a celeridade nos procedimentos executórios e a troca de informações necessárias à localização de bens e devedores, o que passou a permitir a obtenção de melhores resultados.
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Além dessa estratégia, pode-se apontar os trabalhos realizados no sentido da desburocratização da execução fiscal, com a adoção, ainda que parcial, da execução fiscal virtual, ora já em funcionamento em cidades como São Paulo, o que diminui o tempo de tramitação dos processos e possibilita a eliminação de documentação dispensável e desnecessária.
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O padrão de execução financeira do Programa, dentro do período considerado, não espelhou a realidade do que foi efetivamente realizado, especialmente em relação às ações relativas a recuperação da dívida ativa. A efetiva liberação dos recursos orçamentários, em todo o período considerado, sempre ocorreu com significativo atraso, posto que, na prática, só se tornaram disponíveis depois de transcorrido mais de um bimestre, chegando até a um quadrimestre de atraso, com prejuízos inexoráveis para o desenvolvimento dos trabalhos afetos à atuação do Programa.
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Em relação ao esforço de capacitação, destacam-se a instituição e o aprimoramento de eventos como Semana da Dívida Ativa e "Oficina Trabalhista, que se traduzem em foros adequados para a discussão de formas de melhoria dos procedimentos adotados e debates de idéias e troca de experiências bem sucedidas.
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Contudo, as limitações financeiras impostas à execução destas atividades, bem como as falhas verificadas na distribuição, especialmente no ano de 2002, dos recursos disponíveis, acabaram por atrapalhar, em muito, a efetiva execução dos projetos idealizados, com sensíveis prejuízos para as ações de capacitação tidas como benéficas e necessárias para a melhoria dos resultados.
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Em razão, também, da escassez de recursos orçamentários, foram priorizados os treinamentos elaborados pela Diretoria de Arrecadação, ficando as Gerências Executivas prejudicadas no atendimento de suas necessidades específicas de capacitação de servidores.
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A capacitação de servidores da arrecadação, em razão da introdução de novos métodos e processos de trabalho, da complexidade das tarefas a executar e da maior descentralização administrativa e técnica, exige expressivos e constantes investimentos. Além disso, a quantidade de servidores é insuficiente, recorrendo o Ministério da Previdência e Assistência Social à contratação de serviços de terceiros para execução de atividades que deveriam ser executadas por servidores públicos. Para contrapor essa questão, recentemente voltou-se a ter admissão de novos profissionais para atuar na área, ainda assim restrita aos executores, os quais encontram-se ainda em formação, com aproveitamento apenas parcial.
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A partir de janeiro de 2002, foi introduzido o Mandado de Procedimento Fiscal como documento obrigatório nas ações de fiscalização e diligência, permitindo um melhor gerenciamento das ações fiscais, garantindo ao auditor segurança no desempenho de suas atribuições e oferecendo, ao contribuinte, um instrumento de proteção contra falsos representantes do INSS que se apresentam às empresas com o objetivo de obter alguma vantagem ilícita.
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O processo de arrecadação das contribuições devidas à Previdência Social, também disponível por meio da rede bancária, é feito com segurança e rapidez, mediante troca de arquivos magnéticos. Os valores arrecadados são repassados pelo banco, no dia útil imediato, à conta do INSS no Banco Central e, as informações contidas nas guias de recolhimento são transmitidas aos sistemas da Previdência até o 4º dia após o pagamento pelo contribuinte.
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Recentemente, também por iniciativa da Previdência Social, os bancos passaram a desenvolver aplicativos para acolher os pagamentos de contribuições diretamente nos caixas eletrônicos (auto-atendimento) ou por meio de agendamento para débito em conta corrente, para os contribuintes individuais. Os bancos já disponibilizam para as empresas condições para pagamentos por meio da internet, home/office banking. O recolhimento eletrônico, por meio de débito em conta, objetiva, essencialmente, a comodidade do contribuinte e a segurança da operação.
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Com vistas a se otimizar a forma de atuação e, conseqüentemente, a obtenção de melhores resultados, a Procuradoria Federal Especializada do INSS está implementando um convênio, em nível nacional, com o Tribunal Superior do Trabalho - TST, cujo objetivo é a implantação de um sistema informatizado, que além de solucionar ou, pelo menos, minimizar a grande maioria dos problemas ora verificados, - como por exemplo a liquidação não contenciosa (fase de cálculos), que responde por aproximadamente 80% da necessidade de atuação - tem, ainda, como grande vantagem, a emissão eletrônica da GPS, o que contribuirá, em muito, para se evitar uma outra grande forma de evasão de recursos previdenciários. Essa forma de evasão se caracteriza pelo não preenchimento, ou preenchimento com dados incorretos, do código de arrecadação, o que permite, em diversos casos, que uma mesma guia possa ser utilizada para que o devedor da Previdência Social utilize apenas um pagamento para quitar duas dívidas, de causas e naturezas diversas, com irrefutável prejuízo para o nosso público alvo.
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Como forma de otimizar a atuação e, conseqüentemente, a obtenção de melhores resultados, tem-se implementado a prática de parcerias entre o INSS e os diversos órgãos federais, bem como privados, cabendo destacar:
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a parceria do INSS com a Caixa Econômica Federal - CAIXA, implementada em janeiro de 1999, possibilita que a Guia do Fundo de Garantia e Informações da Previdência Social - GFIP, seja hoje informada por meio da utilização do Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social - SEFIP. Em agosto de 2000, tornou-se obrigatória a utilização dessa ferramenta para o cumprimento da obrigação legal, pelos contribuintes, de prestarem mensalmente, ao INSS, as informações de todos os fatos geradores de contribuições previdenciárias. A outra providência é a cobrança das divergências apuradas entre os valores declarados e os efetivamente recolhidos, com um projeto piloto em 2001 com previsão de conclusão em 2003; |
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junto ao Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, a parceria possibilita a troca de informações dos bancos das duas Instituições, na área de fiscalização e ações conjuntas; |
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foi elaborado convênio para acesso aos bancos de dados da Receita Federal, para alimentação do sistema de inteligência fiscal, no tocante a informações das pessoas jurídicas; |
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firmado um convênio com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para acesso ao SIAFI, para consultas pontuais e alimentação do sistema de inteligência fiscal; e |
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a parceria implementada, ainda que de forma não coordenada e institucional, relativa ao auxílio prestado por alguns Auditores Fiscais de Contribuições Previdenciárias - AFCPs, principalmente no tocante à cobrança em sede de reclamatórias trabalhistas, foi imprescindível para o início de uma atuação sistematizada nesta área. Contudo, devido à não institucionalização desta parceria, ao que se somam as dificuldades encontradas em todas as áreas da Previdência Social, ela se perdeu ao longo do tempo, sendo hoje praticamente inexistente, o que acarretou sensíveis prejuízos para os trabalhos até então desenvolvidos nesta matéria. |
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