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A satisfatória evolução dos resultados do programa, quando observados pela dimensão qualitativa, não elidem o fato persistem importantes fatores que restritivos para assegurar seu bom desempenho. De imediato, podem ser destacados:
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um de ordem conjuntural, decorrente do radical contingenciamento de recursos financeiros havido em 2002 e que pode se repetir em 2003, e que afetou: |
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- a capacidade global de produção do Instituto, ao impedir a complementaridade entre as ações do Programa e;
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- principalmente a ação 3590 - Estudos da Rede Nacional de Instituições de Pesquisa e Planejamento, que alimenta os mecanismos de sinergia da produção do IPEA com a de outras instituições de pesquisa no país e no exterior.
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Outro de caráter estrutural, decorrente da paulatina redução das disponibilidades de quadros técnicos; de uma parte, não somente em virtude do número de aposentadorias - geradas pelo próprio perfil etário do quadro, mas, também, de perdas precoces de técnicos recém-concursados que saem em busca de outras oportunidades salariais e de carreira. De outra parte, por imprudência, em não haver sido autorizada a realização - no período 2000-2002 - dos concursos previstos para a reposição destas perdas, fato que provocou a descontinuidade da estratégia de reestruturação do IPEA, encetada no período 1995-99, com vistas ao fortalecimento de seus recursos humanos. Está sendo feito um esforço significativo de qualificação dos quadros atuais, mas isso será pouco eficaz se não houver reposição de quadros e, ao mesmo tempo, ampliação de sinergias com outras instituições do gênero.
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Ademais, duas oportunidades valiosas estão em risco.
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Como já mencionado, torna-se urgente reativar apropriadamente a implementação das Ações que compõem o acordo com o BID, que já manifestou seu alto interesse na continuidade da operação e que resta um saldo considerável de financiamento; como efeito, não apenas se retoma parte importante da capacidade de produção de estudos e pesquisas, como se poderá levar adiante um significativo avanço no domínio de tecnologias de informação que são vitais para incrementar e melhorar as contribuições do IPEA para os processos decisórios de governo e para o suporte técnico aos processos de melhoria de qualidade do gasto público.
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Nesse mesmo sentido, opera uma segunda linha de oportunidades, ainda pouco explorada: a de, também com apoio do BID, atuar mais consistentemente no desenvolvimento da capacidade de monitoramento e avaliação de políticas e programas de governo. Inscrita na Ação 2222-0001 - Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, encontra-se uma sub-ação Valorização da Função Avaliação, que conta com aporte de recursos do BID a fundo perdido para apoiar melhoramentos dos processos de avaliação levados a cabo pelo IPEA e que apresentou baixo desempenho devido às seqüelas dos contingenciamentos.
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O eixo básico de identificação deste programa situa-se no enunciado de seu objetivo: "Prover informações e conhecimentos sobre os problemas econômicos e sociais constantes das agendas de políticas públicas e sobre o desempenho e resultados das ações governamentais" Nele fica explicitado que a produção de estudos e pesquisas - gerando tais informações e conhecimentos - é referenciada pela agenda de políticas públicas e se estende aos resultados das ações governamentais, ao compreender também os estudos e pesquisas específicos e atividades sistemáticas de monitoramento e avaliação de políticas e programas.
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O propósito geral destes programas de serviços ao estado é prover suporte técnico aos processos decisórios e de gestão de modo a que sejam incrementadas a eficácia e a efetividade das ações governamentais. As demandas por esta provisão, no entanto, não se limitam a suprir os centros decisórios governamentais, mas se estendem ao suprimento de subsídios aos debates públicos de que participam diversos atores sociais. Este lado da demanda tende a crescer, na medida em que o protagonismo da sociedade civil brasileira nos processos de formação de políticas públicas vem, nos últimos anos, adquirindo maior densidade e organicidade. Os cidadãos se mostram mais exigentes no conhecimento dos problemas que enfrentam, mais proativos na escolha de alternativas de solução para eles e, ainda, mais atentos no controle das ações governamentais e na cobrança de seus resultados.
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Isso implica em esforços para tornar mais democrática a disseminação aos conhecimentos e informações para os atores sociais envolvidos no encaminhamento de políticas tanto sobre os problemas que enfrenta como sobre o desempenho do governo em seu enfrentamento.
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No caso deste programa, essas demandas requerem constante atualização dos recursos de tecnologia da informação disponíveis para dar maior alcance e efetividade à disseminação das informações e conhecimentos gerados.
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Essa provisão pública é atribuída, no âmbito da administração pública a organismos especializados como o IBGE e o IPEA - mas também é parte das missões de outros órgãos como os de orçamento e planejamento, de gestão de programas econômicos e sociais de maior alcance. E será tão mais eficaz, quanto mais sistemática possa ser a sinergia entre tais agências em dar transparência ao que é feito, no Governo, para encaminhar soluções para os problemas do País.
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Parte importante das atividades desenvolvidas no IPEA, no âmbito do Programa, não se enquadra no elenco atual de ações: trata-se das diferentes modalidades de atuação direta no suporte a processos decisórios, como participação em colegiados deliberativos ou consultivos, em comissões técnicas destinadas a subsidiar a preparação ou aperfeiçoamento de ações governamentais, em grupos-tarefa, grupos de trabalho e demais formas de cooperação inter-institucional. Embora os dispêndios financeiros - quase sempre pagamento de pessoal do quadro, passagens e diárias etc. - sejam relativamente reduzidos, é considerável o valor agregado que aportam à qualidade do gasto público.
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Os indicadores Taxa de Satisfação dos Clientes (em atividades continuadas e projetos específicos) incluídos no perfil deste programa - e ainda não implementados na forma inicialmente sugerida - dificilmente expressarão adequadamente os resultados do programa. Seria necessário construir outros indicadores.
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Algum aperfeiçoamento foi conseguido na identificação das metas da ação Difusão de Informações Econômico-Sociais e de Políticas Públicas(2663), quando se substituiu a unidade exemplares distribuídos, por títulos publicados. Entretanto, outros meios de difusão vêm sendo empregados com bom êxito; e nos relatórios de atividade têm sido incluídos, por exemplo, acessos aos sites do IPEA, acessos ao Ipeadata, acessos de pesquisa à Biblioteca do IPEA. Com isso, proporcionou-se maior clareza da diversidade e efetividade dos esforços de difusão de informações. Termo este também acanhado, diante da amplitude de significado do que realmente é realizado: disseminação de informações e conhecimentos.
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Parte importante dos conhecimentos e informações resultantes do programa é disseminada por veículos impressos (boletins, revistas técnicas, plaquetes, livros etc) e, nestes últimos anos, com alcance ainda mais amplo, por meios eletrônicos - o site www.ipea.gov.br , o Ipeadata e os recursos de pesquisa via internet da Biblioteca do IPEA. E o escopo principal é proporcionar acesso ao acervo de produtos a diferentes públicos, como os da academia, das organizações da sociedade civil, outros agentes de governo, cidadãos interessados, estudantes etc. Aqui, dispêndios elevados ocorrem sem explícita relação com esses produtos, subsumidos em "despesas de apoio administrativo" ou com aportes indiretos de outras ações finalísticas.
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Ademais, há uma utilização nobre destes conhecimentos e informações quando contribuem diretamente para os processos de decisão e de gestão no âmbito interno de governo. Trata-se do que se tem designado como ações de cooperação institucional e assessoramento técnico, desenvolvidas pelo pessoal mais qualificado e experiente do IPEA por meio de sua direta participação em colegiados deliberativos e consultivos nos vários ministérios e entidades públicas; e também em inúmeros grupos de trabalho, comissões técnicas, forças-tarefas que se formam para dar encaminhamento a ações de governo.
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Estas atividades embora não impliquem, regra geral, dispêndios de monta - além daqueles de salários, passagens, diárias, serviços etc - empregam uma considerável carga de trabalho, tanto por ocasião dos eventos protocolares desses colegiados e grupos técnicos quanto, principalmente, na preparação prévia de subsídios técnicos para sua efetivação. Essas duas classes de atividades deveriam, para atende aos princípios de transparência e fidedignidade do plano, estar ordenadas em ações, quer para bem expressar os produtos do programa como para permitir uma avaliação mais apropriada de seus resultados, no âmbito do governo e da sociedade.
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Entretanto, falhas nos processos de elaboração e revisão do Programa deixaram de lado um elemento importante na sua estratégia: a capacitação dos recursos humanos envolvidos em sua implementação. E deve ser notado que este é um elemento indispensável num programa que, precisamente, se destina a produzir conhecimentos e informações. Ou seja, ele seria naturalmente intensivo em força de trabalho altamente qualificada e competente.
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O fato é que as ações de capacitação técnica, antes atribuídas ao centro de capacitação em desenvolvimento econômico e social (Cendec), foram subsumidas num programa geral de capacitação gerenciado pelo Ministério da Fazenda e isso, internamente, implicou na desativação do centro. Obviamente, ações nessa seara foram executadas, embora com menor organicidade e sem uma programação adequada. Em especial, houve um significativo esforço interno de qualificação técnica de alto nível - apoiado por um emprego engenhoso das normas de afastamento para treinamento pós-graduado, no País e no exterior - e por bolsas obtidas pelos próprios técnicos na Capes, no CNPq e mesmo nas universidades estrangeiras.
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Seria, pois, necessário, destacar esta dimensão quando da reelaboração do Programa na perspectiva do PPA 2004-2007.
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Além de pouco conhecidas, as formas de articulação com outras unidades do Ministério sofrem limitações de ao menos duas ordens: elas em geral são demasiadamente informais (dependem de acordos interpessoais entre os dirigentes e, portanto, padecem de indesejável variabilidade) e assimétricas (nunca se sabe bem qual a parcela de responsabilidade de cada parceiro em cada operação); o que resulta em geral em esforços não reconhecidos, má validação de resultados e contínuas queixas de "falta de entrosamento".
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Forma de coordenação e acompanhamento dos executores
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Há modos variados de coordenação e controle de operações realizadas em parceria com outras instituições, e que ocorrem em várias das ações do programa, não permitindo consolidação fácil dos registros de tarefas, produtos e resultados. Alguns podem ser melhorados e padronizados por decisão administrativa interna; outros, porém, devem seguir normas decorrentes de Instruções Normativas (por vezes contraditórias) da SFC, STN, TCU etc. Sem contar que, por vezes, obedecer ao formalismo destas normas acarreta perda de eficiência nas operações ou até mesmo a inviabilização de algumas delas.
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Dadas as deficiências ainda verificadas no elenco de ações e, em decorrência, nas estruturas de financiamento do programa (na realidade um somatório simples da orçamentação de cada ação e do programa de apoio administrativo), coube aos gestores encontrar meios técnico-operacionais de cobrir tais deficiências. Ao longo dos processos de implementação de cada uma delas, as carências de umas podiam, em vários casos, ser supridas com os meios disponíveis nas demais, sempre que isso não atrapalhasse o andamento do conjunto; como de resto se faz, corriqueiramente, em todos os programas.
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Não obstante, os contingenciamentos realizados neste ano de 2002 - por serem radicalmente lineares e não-qualificados - expuseram os "pontos nevrálgicos" dessa estrutura de financiamento. Ao faltarem recursos de contrapartida e neutralização dos recursos de financiamento externo das Ações 3590 e 3597, assim como uma considerável defasagem na implementação das operações do Acordo Cepal/IPEA, todas as demais ações acabaram sendo definitivamente prejudicadas. O prejuízo decorrente do que se deixou de produzir e do que se pagou a mais como taxa de utilização e juros dos recursos inativados do financiamento pelo BID, certamente superam os benefícios esperados da contribuição da redução de gastos nestas ações para o alcance do superávit de caixa fiscal.
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E como não há muita segurança de que essa conduta sofra mudanças significativas, a curto prazo, poderá ser repetir a prática de apenas se "podar" os valores financeiros, tornando fantasioso pensar em "recorrer a um maior envolvimento das parcerias como forma de superar a restrição financeira; buscar redução de custos; introduzir inovações de gestão, subsídios fiscais, novas receitas, integração com outros programas para otimização dos recursos etc."
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Ao cabo, embora este programa seja, quase que por definição, voltado para resultados, sua gestão forçosamente é levada a assumir práticas e procedimentos que mais correspondem às da gestão tradicional, para poder seguir os formalismos exigidos na operação financeira.
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Como foi mencionado nos comentários a respeito da concepção do programa, há uma falha no que se refere à provisão de capacitação de recursos humanos. Por sua própria natureza, o Programa deveria preocupar-se prioritariamente em suprir competências e qualificações de ordem substantiva, ou seja, melhorar a capacidade de produzir conhecimentos econômicos e sociais e métodos e técnicas em avaliação de ações governamentais; o que veio de algum modo fazendo.
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Isto seria irretocável se em algum outro Programa houvesse o suprimento de capacitação de quadros gerenciais para a implementação de programas. E, em especial, se esse suprimento fosse concebido e administrado por pessoal adequadamente qualificado para esse tipo específico de formação. Deve-se levar em conta que a ENAP foi acionada e algumas de suas ofertas foram aproveitadas. No entanto, resta uma enorme lacuna de suprimento neste aspecto.
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A plena adoção do modelo de gestão por resultados é, decerto, vital para o êxito das ações de governo, exigindo ações de capacitação aptas a mobilizar os atores da gestão para conduzir-se pelos valores e princípios esposados pelo modelo. Essa mobilização somente poderá ser efetivada por meio de processos muito bem desenhados e ministrados por entidades especializadas para tanto. Algum esforço poderá ser feito com recursos internos do programa, mas trará, seguramente, resultados modestos e aquém do necessário.
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A estratégia deste Programa inclui de modo enfático a formação de parcerias - num sentido ligeiramente diverso do adotado como regra básica do PPA - com outras instituições congêneres no país e no exterior, a serem operadas com o apoio da Cepal, do PNUD, do BID e do Banco Mundial, envolvendo as ações de Coordenação do Programa Nacional de Pesquisa Econômica (em acordo com a Anpec) e da Rede IPEA.
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Essas parcerias, que em geral operam sem "cruzamento" formalizado de recursos financeiros, se concretizam em operações consorciadas de implementação de projetos de estudos, pesquisas, construção de políticas públicas etc., em que cada parceiro empenha seus próprios recursos humanos e técnicos sob a coordenação de pesquisadores do IPEA e/ou da instituição consorciada.
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Estes projetos andaram satisfatoriamente nos últimos anos (inclusive anteriormente ao PPA), mas foram seriamente limitadas neste último ano, devido às restrições antes apontadas.
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Uma experiência recente mostrou um promissor caminho adicional: o de colocar em discussão crítica não um determinado projeto de estudo e pesquisa, mas um grupo temático mais amplo de trabalhos; e colocando em pauta não apenas seus aspectos técnicos, mas especialmente a potencial contribuição do conjunto de estudos e pesquisas para conhecimento e intervenções sobre a área de políticas públicas abordada pelo conjunto de estudos. Atores externos, neste caso, aportaram valiosas indicações para aprofundamento, revisão ou redução de ênfase dos temas e trabalhos incluídos naqueles elenco, sugerindo importantes modificações na programação futura de trabalho.
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Estas e outras experiências trouxeram à baila, novamente, uma discussão antiga: a de criar "steering groups" para ajudar na calibragem do programa de trabalho anual, avaliar os produtos e resultados obtidos e encaminhar sugestões de revisão dos programas adotados.
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