Avaliação dos Programas > Controle de Fronteiras para Proteção da Agropecuária


Realização Física e Financeira Indicadores Custos


O objetivo do Programa Controle de Fronteiras para a Proteção da Agropecuária é impedir a disseminação de pragas e doenças na agropecuária. A evolução do índice do indicador ocorreu conforme a seguir:
avanço dos indicadores, devido a formulação conservadora dos índices inicial e final: nos três anos de implementação do PPA, o indicador superou a variação inicialmente prevista. O bom desempenho do indicador foi decorrente de uma postura conservadora na elaboração dos índices inicial e final, e não necessariamente do desempenho do Programa. O índice previsto mede a taxa de conformidade no controle de fronteiras, ou seja, a relação percentual entre as permissões de trânsito emitidas e o número previsto, com base na percepção de enfermidades. Iniciou-se com o índice 80, com previsão de índice de 90 ao final dos três anos. Todavia, já em 2000 ultrapassou-se 100, mantendo-se esse patamar para os anos seguintes, 2001 e 2002. Esse crescimento além do esperado é reflexo do aumento do comércio interno e externo de produtos agropecuários, que requer a fiscalização do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, bem como do avanço na regulamentação do controle do trânsito de produtos agropecuários; e
implicações decorrentes da não-gestão dos recursos financeiros pela gerência: irregularidades na disponibilização dos recursos financeiros, bem como a falta de controle pela gerência e coordenações, prejudicaram a realização de ações de treinamento e capacitação, modernização do sistema de controle e atendimento, dotação de infra-estrutura, entre outras, comprometendo os resultados. A falta de controle da gestão financeira também impactou no aumento dos riscos de introdução e disseminação de pragas e doenças. É esperado um maior aporte de recursos financeiros e alteração do modelo de gerenciamento dos mesmos para se garantir o atingimento das metas programadas para o próximo exercício.
No ano de 2002, como nos anteriores, houve forte incremento nas ações desenvolvidas pelo Programa, em decorrência do aumento da atividade do agronegócio, tanto no mercado interno, quanto internacional. Com isso, as ações do Programa cresceram em número, ultrapassando o previsto. A única ação não executada foi a Apoio à modernização do Sistema Unificado de Sanidade Agropecuária em Instâncias Intermediárias (cód. 1827), em razão da não-liberação dos recursos dentro da programação elaborada. Para a obtenção dos resultados alcançados, o ministério e os estados precisaram ampliar suas redes de postos de vigilância, buscando satisfazer as necessidades do público-alvo. As dificuldades oriundas da inexistência de uma rede informatizada no ministério, interligando postos federais e estaduais, têm ocasionado perda de dados, prejudicando as informações.
Como realizações de 2002, pode-se destacar:
elaborou-se um novo manual para os trabalhos do controle de fronteiras. O manual de orientação foi atualizado, padronizando procedimentos. Tal manual permitiu que se utilizem os mesmos padrões de Norte a Sul e de Leste a Oeste do País, o que confere credibilidade ao sistema instituído pelo Brasil;
foi montada toda uma estrutura de trabalho com vistas a um maior acesso do MAPA nas ações de anuência, quer seja prévia, quer seja de liberação da mercadoria. A nova portaria foi assinada ao final do ano de 2002 e entrará em vigor nos próximos dias. Por ela, resguarda-se e amplia-se o trabalho do ministério no controle de fronteiras, assegurando maior rigor ao processo de fiscalização;
conseguiu-se ampliar o número de técnicos disponibilizados para os trabalhos nos portos, aeroportos, postos de fronteira e aduanas interiores. Com a realização de concurso público, aumentou-se o número de técnicos, embora não se tenha atingido o ideal. Houve uma pequena melhoria na estrutura nacional de controle de fronteiras. Espera-se que novos concursos sejam realizados, suprindo as lacunas hoje existentes no Brasil, e que trazem intranquilidade quanto à salvaguarda da agropecuária nacional.



O Programa Controle de Fronteira para a Proteção da Agropecuária decorreu da necessidade de se preservar a zoossanidade e a fitossanidade nacional e de se garantir a qualidade do produto agropecuário exportado pelo Brasil. Por meio das ações de controle das fronteiras internacionais e interestaduais, buscou-se preservar a qualidade e a sanidade da produção agropecuária nacional, a qualidade do produto agropecuário oferecido ao consumidor brasileiro e, ao mesmo tempo, assegurar a exportação de produtos brasileiros de qualidade em termos sanitários. A grande barreira comercial é a sanitária, razão pela qual os cuidados dispensados ao fator sanidade ganharam importância, consumindo significativa parcela dos esforços das nações, especialmente daquelas exportadoras de produtos agropecuários, como é o caso do Brasil.
Para o futuro, é preciso assegurar recursos compatíveis com o vulto do Programa, devido sua importância para preservar e ampliar mercados para os produtos brasileiros, além de garantir a oferta interna de produto saudável. Além disso, as questões sanitárias só tendem a crescer em importância no relacionamento comercial entre as nações. Os aspectos do Programa, que necessitam de ajuste, estão descritos abaixo:
- os indicadores não estão ajustados à realidade: com o incremento do comércio interestadual e internacional de produtos agropecuários, as projeções estabelecidas ao início do Programa foram em muito superadas. Para o próximo quadriênio dever-se-á ajustar tais projeções;
- o alcance das metas físicas nem sempre representa o efetivo resultado do programa: nem sempre os resultados mensurados nas metas físicas refletem o real desempenho do Programa, ou seja, a efetividade do Programa não se restringe ao atingimento das metas físicas. No caso específico do controle de fronteiras, o número efetivo de partidas inspecionadas pode não significar eficiência de fiscalização e, portanto do controle zoossanitário e fitossanitário. Isso ocorre porque pode ocorrer falta de qualidade nas inspeções realizadas, não trazendo resultados efetivos em termos de fiscalização sanitária. Inspeções realizadas em condições precárias, com falta de infra-estrutura ou de capacitação de pessoal poderão resultar em avaliação sanitária equivocada, colocando em risco os objetivos do Programa.



Abaixo, estão listados os principais aspectos da implementação do Programa Controle de Fronteiras para a Proteção da Agropecuária:
- centralização financeira e o impacto na execução e coordenação: o padrão de execução financeira do Programa não atendeu ao previsto no PPA. Tal fato ocorreu porque a gestão financeira do MAPA foi centralizada na Secretaria Executiva, dificultando o controle do gerente e dos coordenadores de ação. Sem a gestão financeira não é possível realizar coordenação, acompanhamento e controle das ações O reflexo maior desse descasamento fez-se sobre o relacionamento entre os executores e os coordenadores. Os recursos eram liberados sem o conhecimento do coordenador e, portanto, seu uso não foi acompanhado e controlado. Os recursos eram liberados diretamente às Delegacias Federais de Agricultura - DFA´s, na maioria das vezes, sem acompanhamento da equipe técnica. Assim, torna-se difícil opinar sobre a adequação dos recursos destinados às diferentes ações. Entretanto, percebe-se a necessidade de ampliação desses recursos para exercícios futuros, em razão do crescimento apresentado. A maior autonomia ao gerente e aos coordenadores de ação conduzirá a melhores resultados, especialmente nas ações delegadas. No caso do controle de fronteiras, não é possível atrelar a liberação de recursos com as metas a serem atingidas. Isso, teoricamente, deveria inviabilizar tais liberações, o que não acontece, devido ao trabalho dos coordenadores das ações e do gerente do Programa. As ações de controle e vigilância dos postos de fronteira acontecem com ou sem a suficiente liberação de recursos financeiros. Isso porque o técnico está no local e, bem ou mal, desempenha suas funções. As implicações dizem respeito à qualidade do trabalho realizado. Isso se reflete, principalmente, nas questões administrativas e também nas de fiscalização quando se necessita de um apoio laboratorial ou algo semelhante que escape ao controle do técnico que está no posto. Embora se registre superação de metas, uma das ações do controle de fronteiras, a que diz respeito a modernização do Sistema Unificado de Sanidade Agropecuária em Instâncias Intermediárias, não realizou nada, por não-disponibilização de recursos financeiros para o que foi programado;
problemas no fluxo de informações: as informações são captadas junto aos órgãos executores pelos coordenadores de ação. Para isso, são utilizados todos os esforços e todos os meios de comunicação disponíveis, uma vez que a rede de informática do ministério e entre o ministério e os executores estaduais, ainda não foi implantada. Há sistemas desenvolvidos que poderiam ser utilizados e que simplificariam essas atividades, como é o caso do Sistema de Acompanhamento Físico e Financeiro - SAFF. Este, todavia, esteve inoperante a maior parte do ano de 2002 e, no momento, ainda não pode ser utilizado no dia-a-dia. Espera-se e necessita-se que seja instalada, com urgência, a rede de informática do Ministério para interligar os postos de vigilância. A efetiva implantação de uma rede informatizada dentro do MAPA e entre o ministério e os estados, que são os executores da política de sanidade animal e vegetal nas unidades federativas, permitirá que se coordene e se acompanhe efetivamente o trabalho dos executores. Tal fato também beneficiará o acompanhamento e a coordenação dos trabalhos realizados pelo pessoal do ministério naquelas ações que são indelegáveis, como o controle das fronteiras nacionais. Além de maior agilidade ao processo de controle e fiscalização propriamente dito, poder-se-á dispor, em tempo real, dos dados acerca do comércio nacional e internacional de agroprodutos. As ações de vigilância e fiscalização sofrem prejuízos em razão dessa falha de comunicação. Essa é a maior expectativa para 2003. Implantando-se esse sistema, os números do trânsito interestadual e internacional de produtos da agropecuária aumentarão significativamente, bem como os recursos da vigilância serão incrementados.
Além disso, a prática tem demonstrado que a coordenação e o acompanhamento dos executores são tarefas intimamente relacionadas com a gestão financeira do Programa. A gestão financeira pelo gerente viabiliza a melhor coordenação das tarefas e a articulação com estados e municípios; e
recursos materiais e infra-estrutura inadequados: há tempos os postos do ministério se ressentem da falta de investimentos e, até mesmo, de recursos para manutenção. Há locais com péssimas condições de instalação. Muito pouco tem sido feito para sanar essa situação. Além disso, a maioria dos postos não dispõem de computadores adequados ao trabalho que precisa ser feito. Não há uma rede de informática que permita a interligação dos postos com as Delegacias, com a sede em Brasília e até mesmo entre eles, o que prejudica os resultados. Enquanto outros ministérios trabalham totalmente informatizados, a maioria do pessoal do MAPA continua executando controles manuais.
No que se refere aos recursos humanos e à capacitação, tem-se:
quantidade inadequada de recursos humanos: a equipe gerencial tem outras atribuições que não permitem dedicação maior, como seria adequado. Seria necessário dispor de mais técnicos atuando no controle de fronteiras. Para melhor compreender o problema, no porto de Santos há pouco mais de uma dúzia de fiscais federais agropecuários, quando seriam necessários pelo menos trinta técnicos. Além disso, seria necessário mais do que o triplo dos postos instalados oficialmente, mas isso não é possível, porque não se dispõe de instalações e nem de pessoal. Também ter-se-ia que adotar uma política de remanejamento dos recursos humanos, pois há áreas de concentração desnecessária e outras carentes de pessoal;
capacitação dos técnicos: a conscientização dos técnicos envolvidos sobre a importância da vigilância e fiscalização do trânsito de produtos agropecuários para o sucesso do País como produtor e exportador desses produtos constituiu fator preponderante para a obtenção dos principais resultados do Programa. Essa conscientização foi alcançada através de treinamentos e reuniões técnicas de uniformização de procedimentos, culminando com a elaboração de manual operativo, que forneceu os subsídios necessários ao bom desempenho da função, padronizando-se as atividades no âmbito nacional. A partir da ação zelosa dos fiscais federais agropecuários, inúmeras pragas e doenças foram impedidas de entrar e de se disseminar em nosso País. Além disso, diversas partidas de produtos nacionais destinados à exportação, que não apresentaram as condições sanitárias requeridas pelos países importadores, tiveram sua saída impedida pelos fiscais brasileiros, preservando a boa imagem do País na comunidade internacional. Com isso se assegurou a manutenção e a ampliação dos mercados compradores de produtos brasileiros;
capacitação da equipe gerencial: a capacitação gerencial foi perseguida pela equipe do Programa. Todavia, a falta de meios para a gerência eficaz e a centralização da liberação de recursos, que na maioria das vezes ignorou a existência do coordenador da ação, contribuíram para desestimular maiores esforços. Reuniões e debates foram realizados entre os componentes da coordenação e da gerência e com as equipes de planejamento do ministério, fortalecendo a conscientização sobre as propostas do PPA. Muitos avanços frustraram-se diante da política centralizada de liberação de recursos; e
capacitação para os estados: no âmbito estadual, o esforço de capacitação se fez presente, a exemplo do citado para a gerência e coordenação. Nesses casos, as assertivas oferecidas anteriormente também se aplicam, pois os problemas vivenciados foram semelhantes. A questão financeira mais uma vez esteve presente, na medida em que os aportes de recursos não ocorreram em consonância com as necessidades.
No que se refere às parcerias, tem-se:
parceria com estados: as parcerias do ministério se fazem com os estados, aos quais são repassados recursos. Na medida em que os recursos se tornam escassos, as ações desses parceiros também diminuem, podendo comprometer os resultados do programa. A forma mais clara dessa desaceleração se mostra na dificuldade de obtenção de dados para os relatórios mensais e anual; e
parcerias privadas: no segmento privado, tem-se contado com o apoio de entidades representativas na elaboração de normativos e definição de procedimentos com vistas a simplificar e agilizar os processos.
No que se refere à participação da sociedade e do público-alvo, tem-se:
consultas públicas: como canal permanente de comunicação com o público-alvo, que consta de produtores e consumidores de produtos agrícolas, e com a sociedade cita-se a consulta pública dos normativos a serem implementados e a permanente disponibilidade para ajuste de procedimentos. As sugestões são acolhidas e busca-se fornecer esclarecimentos ao público sobre ações desenvolvidas. Sugestões ou reclamações, por parte da sociedade ou do público-alvo, são armazenadas e encaminhadas às coordenações, onde recebem o tratamento adequado, por meio de formulação de respostas, ou, se for o caso, ajuste do procedimento ou do regulamento.
No que se refere aos convênios, em 2002, tem-se:
não assinatura de convênios: com a não-assinatura de convênios com a maioria dos estados, houve pouca aplicação de seus recursos humanos nos trabalhos do controle de fronteira. O prejuízo maior foi a não-obtenção, com oportunidade e suficiência, dos dados de acompanhamento e controle do programa.
No que se refere ao desempenho das ações no exercício 2002, tem-se:
desempenho do Programa devido a alterações incluídas pela LOA 2002: com as alterações incluídas no orçamento do ministério, houve prejuízo para todas as ações. Além de corte de mais de 60% dos recursos inicialmente disponibilizados, houve retardo e descontinuidade na liberação do orçamento, tudo isso agravado, ainda mais, pela gestão centralizada dos recursos, o que gerou descompasso e desinformação entre o previsto e o executado.
contingenciamento orçamentário: o contingenciamento de recursos no ano de 2002 foi muito grande, gerando atraso e descontinuidade nas liberações, que, além disso, se fizeram insuficientes para as necessidades, especialmente para os trabalhos de controle das fronteiras da Argentina, Uruguai e Paraguai, onde ocorreram surtos de febre aftosa;
atraso na liberação de recursos: equipes de execução nos estados foram movimentadas com atraso para controlar fronteiras, por falta de recursos no momento devido. Outras ficaram retidas em hotéis por falta de pagamento, entre outros eventos. Com isso, sempre se perdeu em eficiência fiscalizadora; e
inadimplência estadual ou municipal: muitos estados deixaram de receber recursos por estarem inadimplentes com o ministério. Isso se traduziu em queda da qualidade do trabalho produzido.
desempenho físico das ações com recursos descentralizados: com a pequena descentralização de recursos para os estados, via convênios, especialmente as ações de acompanhamento e controle sofreram certa descontinuidade. Houve dificuldade de obtenção dos dados de execução.
No que se refere à adequação da estrutura organizacional à gestão por programas, percebe-se que o Ministério não está estruturado para este tipo de gerenciamento. Existem muitos programas que não estão amparados no PPA. Ao mesmo tempo, os programas componentes do PPA têm gerentes e coordenadores de ação em uma estrutura que não é a do departamento ou da secretaria. E o que tem predominado é a estrutura departamental. Com isso, há conflitos, com algumas ações beneficiadas com recursos de outras, pois a sua alocação não se faz por programa, mas por disponibilidade momentânea. Os remanejamentos são providenciados mais tardiamente, mas como isso vem sendo feito à revelia do gerente, este não tem como controlar suas disponibilidades.

Controle do Tráfego Internacional em Portos, Aeroportos e Fronteiras