Avaliação dos Programas > Abastecimento de Petróleo e Derivados



Realização Física e Financeira Indicadores Custos

A Reforma do Estado definiu um novo modelo institucional para as indústrias de petróleo e de gás natural, cabendo à Agência Nacional de Petróleo - ANP promover a contratação e fiscalização das atividades integrantes dessas indústrias. Nesse sentido, o objetivo do programa é: garantir as condições para satisfação da demanda atual e futura de petróleo, derivados de petróleo e gás natural em todo território nacional.
O indicador Relação Reserva/Produção de Petróleo e Gás Natural no País é o quociente entre a reserva nacional provada de petróleo e gás natural, medida em barril de óleo equivalente BOE e a produção nacional de petróleo e gás natural, medida em barril de óleo equivalente, medido em anos. O índice no início do PPA era de 21 anos, o índice atual é de dezoito anos.


O indicador tem apresentado um comportamento de queda, o que ocorre em função do maior tempo de maturação da atividade exploratória que tem se desenvolvido a partir das Rodadas de Licitação promovidas pela Agência Nacional do Petróleo. Apesar de as rodadas terem atraído novos players (partícipes) para o setor, a descoberta de novos campos ainda não foi capaz, nos últimos três anos, de ampliar as reservas. Por essa razão, ressalta-se a necessidade de rediscussão do uso desse indicador.
Ele mostra a eficiência do esforço exploratório, ou seja, atende à parte do Programa que se refere ao abastecimento de petróleo. Entretanto, para medir a eficiência do atendimento de abastecimento de derivados, seria oportuno identificar outros indicadores, que considerem a capacidade de refino, transporte e distribuição dos produtos (pode-se avaliar a possibilidade de percentuais de atendimento servirem de indicadores confiáveis de eficiência).
O índice atual é de dezoito anos. Para se alcançar o índice esperado ao fim do PPA, depende-se fundamentalmente da realização de novas descobertas, em uma escala que reverta a atual tendência. Como as novas descobertas realizadas no período não fizeram frente ao aumento da produção, as chances de se atingir o índice final são baixas.
Apesar do resultado do indicador estar abaixo do esperado, é preciso se levar se em conta que o Programa apresenta um leque variado de ações que afetam o problema de várias formas. Assim como resultados que refletem uma mudança da situação, citamos a regulamentação das atividades da indústria do petróleo, que resultam num ambiente propício à entrada de novos agentes. Também neste sentido, a realização das rodadas de licitação atraiu empresas e capitais para o País. Com relação às empresas, além das receitas de originárias das concessões, são de extrema importância os índices de conteúdo local da contratação de bens e serviços que foram adotadas nas rodadas de licitação, que chegam a 37,9%. Tal fato produz efeitos reais sobre a economia e parte desses efeitos serão sentidos na cadeia produtiva nacional ao longo dos próximos anos, por meio da contratação de serviços e de equipamentos.
Outro aspecto importante das ações do Programa e que não pode ser medido pelo indicador é o trabalho de monitoramento que vem se ampliando no decorrer do período e é de suma importância não apenas para garantir o cumprimento dos contratos de concessão como também para assegurar a segurança operacional das instalações.
Resultados no período:
Contratos na Fase de Exploração
O ano de 2002 iniciou com a ANP gerindo 41 contratos oriundos da primeira concessão à Petrobras, doze contratos originados do 1º leilão de áreas, 21 contratos do 2º leilão, 34 contratos do 3º leilão. Dos quatorze contratos ativos referentes à primeira concessão, sem extensão de prazo, período único de três anos, mas com a fase de exploração prorrogada para avaliação de descoberta, cinco deles encontram-se ativos; outros seis devolveram suas áreas, finalizando contrato; dois BPOT-4, BPOT-10 declararam comercialidade, encerrando a fase de exploração; e um bloco BCAM-40 declarou comercialidade, mas o contrato encontra-se sub judice. Dos 26 contratos ativos referentes ao primeiro lote de concessão, com extensão de prazo de dois e seis anos, dois deles devolveram suas áreas, finalizando contrato. O bloco BC-60 declarou comercialidade de dois campos, Jubarte e Cachalote. Neste ano, antevia-se o encerramento do primeiro período exploratório para os contratos do primeiro leilão (de 1999). Assim, dos doze contratos ativos no início de 2002, seis tiveram o seu encerramento entre agosto e setembro e os demais devolveram 50% de suas áreas, entrando no segundo período exploratório, decorridos três anos da assinatura. Dos 34 contratos ativos referentes ao 3º leilão, quatro optaram por encerrar o contrato em agosto de 2002, por serem blocos tipo C.
No ano de 2002, ocorreu em dezoito blocos a notificação de 38 descobertas de hidrocarbonetos, segundo os padrões definidos pela ANP. Nesse mesmo ano, tiveram início as operações de avaliação de três planos que serão encerrados em 2003 juntamente com outros seis planos que haviam se iniciado em anos anteriores. Como resultado dos planos de avaliação concluídos, foram declaradas as comercialidades dos campos de Siri, Manati, Asa Branca, Jubarte e Cachalote.
Regulamentação
As atividades regulamentares da Agência em 2000 envolveram a publicação de 58 portarias, que normatizaram diversos temas, com destaque para a regulamentação do livre acesso a terminais e oleodutos. As publicações das Portarias 115/00, 251/00, 255/00 e 261/00 deram início à fase de implementação do livre acesso a oleodutos de transporte e terminais aquaviários no País. A publicação dessas portarias propiciou uma maior competitividade, possibilitando o surgimento de novos agentes no setor, assim como um possível crescimento da movimentação de produtos, via polidutos e terminais. A implantação do livre acesso proporcionará um ambiente de concorrência entre os agentes do setor, com racionalização dos custos do sistema logístico e, conseqüentemente, com impactos positivos sobre o mercado de derivados do País.
Além deste tema, foram objetos de regulamento: reservas de petróleo e gás natural, estabelecendo critérios para apropriação e diretrizes para sua estimativa; procedimento para comunicação de acidentes de natureza operacional e liberação acidental de poluentes, a serem adotados pelos concessionários e pelas empresas autorizadas a exercer atividades de armazenamento e transporte de petróleo, seus derivados e gás natural; importação de nafta petroquímica; especificação de querosene de aviação - QAV; atividades de transporte a granel de petróleo e seus derivados, por meio de navegação de cabotagem; procedimento quanto à forma de apresentação do Plano de Desenvolvimento; procedimentos para o Programa Anual de Produção, o Programa Anual de Trabalho e o Orçamento para os campos de petróleo e gás natural; procedimento para o Plano de Avaliação de Descobertas e requisitos mínimos para os sistemas de medição de petróleo e gás natural; acesso aos dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras que compõem o acervo da ANP; a atividade de revenda varejista de combustível automotivo; as atividades de distribuição e comercialização de gás natural comprimido - GNC a granel e de construção, ampliação e operação de unidade de compressão e distribuição de GNC; atividade de produção, armazenamento, transporte e comercialização de gasolina tipo A, comum e premium, pelas centrais petroquímicas; queimas e perdas de petróleo e gás natural; controle de qualidade dos combustíveis automotivos líquidos adquiridos pelo revendedor varejista para comercialização; inspeção de instalações de base de distribuição, de armazenamento e de terminal de distribuição de derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos, para avaliação de conformidade das mesmas em relação à legislação e normas de proteção ambiental, segurança industrial e das populações.
Em 2001, a ANP publicou 58 regulamentações técnicas. O principal destaque em termos de marco regulatório foi a abertura do mercado para a importação de petróleo e derivados, o que se tornou possível com a Emenda Constitucional n° 33, de 11 de dezembro de 2001, regulamentada pela Lei nº 10.336, de 19 de dezembro de 2001. A ANP publicou doze portarias em dezembro de 2001, definindo especificações de qualidade de gasolina e do diesel e regras para internação de produtos importados, produção de solventes, importação de solventes, diesel e gasolina, comercialização no mercado interno de diesel de gasolina importados, exportação de derivados, formulação de derivados, formulação de combustíveis líquidos e produção de gasolina nas centrais.
Além disso, foram publicadas portarias técnicas estabelecendo procedimentos para a devolução de áreas exploratórias; as condições operacionais e econômicas para as refinarias excluídas do monopólio da União; revisão dos critérios a serem adotados para fins de distribuição do percentual de 7,5% sobre a parcela de royalties que exceder 5% da produção de petróleo ou gás natural de cada campo; as atividades de revenda varejista de gás natural veicular - GNV, produção, armazenamento, transporte e comercialização de gás liquefeito de petróleo - GLP e óleo diesel, pelas centrais petroquímicas; revisão da especificação do gás natural; demonstrações contábeis e financeiras dos contratos de concessão na fase de exploração; resolução do conflito decorrente do uso dos dutos de transporte e dos terminais marítimos; envio de informações mensais sobre processamento, movimentação e estoque de matérias-primas, produção, movimentação, qualidade e estoque de derivados; o Manual do Concurso Aberto, detalhando os procedimentos de oferta e alocação de capacidade para o serviço de transporte firme decorrente da expansão das instalações de transporte de gás natural; parcelas de frete passíveis de ressarcimento aos distribuidores de gás liquefeito de petróleo - GLP e de óleo combustível.
No exercício de 2002, as regulamentações expedidas resultaram, até setembro, em 28 portarias publicadas que contemplaram, dentre outros, os seguintes temas: especificações do álcool etílico anidro combustível - AEAC e do álcool etílico hidratado combustível - AEHC; revisão da especificação do gás natural; regulamento de abandono de poços; adoção de norma técnica para projeto de instalações de armazenagem de petróleo, seus derivados líquidos, álcool combustível ou outros combustíveis automotivos.
- Rodadas de Licitação
Nos exercícios de 2000 até julho de 2002, foram realizadas a Segunda, Terceira e Quarta Rodadas de Licitações de blocos para exploração.
A Segunda Rodada, em junho de 2000, teve 21 áreas arrematadas de um total de 23 ofertadas, somando uma arrecadação de R$ 468,3 milhões em bônus de assinatura e US$9 milhões em taxas de participação. Os índices médios de conteúdo local, ou seja, os percentuais médios garantidos pelas empresas vencedoras para a aquisição de bens e serviços nacionais, foram de 41,4% na fase de exploração e 46,8% na etapa de desenvolvimento da produção, ao passo que, na primeira rodada, atingiram, respectivamente, 25,4% e 26,7%.
Na Terceira Rodada de Licitações, em junho de 2001, de um total de 53 ofertadas, 34 áreas foram arrematadas por 22 empresas de doze países, que conquistaram as concessões sozinhas ou em consórcio. Os lances dados pelas empresas vencedoras - bônus de assinaturas - somaram uma arrecadação total de R$ 594,9 milhões, valor recorde em relação às receitas obtidas nas rodadas anteriores. Em taxas de participação, foram arrecadados US$10,3 milhões. Os percentuais médios de conteúdo local foram de 26,9% para a fase de exploração e de 37,9% para a etapa de desenvolvimento da produção.
Na Quarta Rodada de Licitações, realizada em 19 e 20 de junho de 2002, foram ofertados 54 blocos, dos quais 21 foram arrematados, sendo dez terrestres e onze marítimos, localizados em nove bacias sedimentares do País, nos estados do Amazonas, Maranhão, Rio Grande do Norte, Sergipe, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo. As quatorze empresas vencedoras - quatro brasileiras e dez estrangeiras - pagaram R$ 92,4 milhões em bônus de assinatura e US$ 6,5 milhões em taxas de participação. Das quatorze empresas vencedoras da Quarta Rodada, cinco estão estreando como concessionárias de exploração e produção no Brasil. O comprometimento de gastos com fornecedores locais atingiu os percentuais médios de 39,1% na fase de exploração e de 53,8% na etapa de desenvolvimento da produção. A estimativa dos investimentos acordados nos Programas Exploratórios Mínimos somam US$700 milhões, para o levantamento de 17.000 km de sísmica e para a perfuração de 83 poços exploratórios.
Com as quatro rodadas de licitações já realizadas, um total de 88 áreas foram arrematadas por 42 empresas, sendo oito nacionais e 34 estrangeiras, gerando uma arrecadação total de R$ 1,5 bilhão, com o pagamento dos bônus de assinatura e de US$35,6 milhões, com as taxas de participação.
- Monitoramento
Os trabalhos de verificação das instalações de medição da produção de petróleo e gás natural começaram em março de 2001, a partir da contratação do Instituto Tecnológico da PUC - ITUC. Seguiram-se contratações do Cefet-RN, Cefet-SE e Ceped-BA. Até o setembro de 2002, foram executadas 181 inspeções dos sistemas de medição.
Quanto às inspeções para verificação da integridade estrutural de equipamentos, o processo ainda se encontra em fase preparatória. Foram executadas, até setembro de 2002, seis inspeções, pelos técnicos do ITUC. Espera-se que, a partir de janeiro de 2003, as inspeções em todas as regiões do País estejam em regime constante, de cerca de duas inspeções/mês e quatro auditorias/ano, para cada instituição participante.
Adicionalmente, a ANP tem convênio firmado com a Diretoria de Portos e Costas - DPC, do Comando da Marinha, para execução de vistorias técnicas em plataformas offshore. Até setembro de 2002, foram realizadas 127 vistorias, sendo 27 em 2001 e 100 em 2002.
Finalmente, cabe destacar que, para o sucesso futuro do Programa, é de fundamental importância que a Agência Nacional de Petróleo, pela ação Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados à Prospecção de Petróleo e Gás Natural, possa realizar as contratações necessárias para a execução desses serviços, aumentando assim o grau de informação a respeito das bacias sedimentares brasileiras e, conseqüentemente, ampliando a oferta de blocos para exploração, nas próximas rodadas de licitação. Esse processo é essencial para que, além da entrada de novos agentes na exploração e produção de petróleo e gás, a Agência possa ampliar as reservas provadas, garantir o abastecimento e reduzir a dependência externa em relação à importação de óleo e gás. Recursos financeiros para esse fim têm sido sistematicamente retirados do orçamento da ANP.



Com a promulgação da Emenda Constitucional n° 9, de 10 de novembro de 1995, e da Lei nº 9.478, de 1997, foi flexibilizado o monopólio estatal no setor de petróleo. Dessa forma, tornou-se necessário um conjunto de ações que garantisse o abastecimento de petróleo e derivados e estabelecesse um novo marco regulatório para o setor, dentro de um ambiente concorrencial e com novos agentes econômicos.
O indicador utilizado atualmente (valor em anos da relação reserva-produção) reflete na sua totalidade o conjunto de problemas que o Programa procura enfrentar. A variação desse indicador depende diretamente do sucesso das descobertas, do esforço exploratório das concessionárias e da ampliação do conhecimento geológico e geofísico que possibilite a oferta de novos blocos para a exploração. Esse conjunto de variáveis tem um comportamento de longo prazo, enquanto que a produção, condicionada pela demanda por petróleo e derivados, pode variar mais rapidamente e indicar uma redução no decorrer de um curto período no total de reservas. Assim, outros indicadores poderiam ser incorporados para que pudéssemos mensurar os efeitos do Programa, por exemplo, no grau de concentração do setor, na variação da oferta ou na diversificação da matriz energética.
A Lei nº 9.478, de 1997, ao definir as receitas da ANP, criou uma matriz de financiamento fortemente baseada em receitas do Tesouro, não dando margem à cobrança de taxas e preços públicos. Dessa forma, as fontes de financiamento do Programa têm sido repetidamente objeto de danosas restrições orçamentárias. Para agravar a situação, as receitas definidas no artigo 16 da Lei nº 9.478, de 1997 têm sido sistematicamente desvinculadas e/ou alocadas em reservas de contingência, não sendo, portando, utilizadas para financiamento dos serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo e gás natural.
A exemplo do que já foi feito para o exercício de 2003, no qual a ação Gestão do Acervo de Informações sobre Bacias Sedimentares Brasileiras teve sua meta física revista (passou de "acervo mantido" para "informações armazenadas em gigabites"), é preciso que o mesmo seja feito em relação à meta física associada à ação Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados à Prospecção de Petróleo e Gás Natural. Além disso, apesar de os objetivos do Programa estarem estabelecidos na redação da Seção I, do Capítulo IV, da Lei nº 9.478, de 1997, é necessária uma articulação com os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.
A execução das ações pela ANP, de forma direta e centralizada, é assentada nas atribuições definidas da Lei nº 9.478, de 1997 e tem possibilitado o cumprimento da maioria das metas físicas estabelecidas e dos resultados do Programa. Por isso, a estratégia de implantação adotada inicialmente se justifica. Isso, contudo, não foi impeditivo ou limitador para que a própria organização percebesse que lograria melhores resultados se buscasse nas parcerias um elemento de vitalidade para viabilização das ações. Essas parcerias foram estabelecidas por meio de convênios, principalmente nas ações de Gestão das Concessões para a Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural e Fiscalização das Atividades Integrantes da Indústria do Petróleo. Tal experiência mostra que essa prática deve ser aprofundada no futuro.
A estratégia de implementação tem-se mostrado adequada na maioria dos aspectos assinalados, cabendo observar as ressalvas acima. Por outro lado, devido à importância das parcerias para o sucesso do Programa, é relevante o estabelecimento e/ou padronização dos mecanismos de controle dos convênios, de modo a incorporar seus resultados ao esforço de execução do Programa. É importante que exista uma maior articulação entre os gerentes envolvidos do setor de infra-estrutura, a fim de possibilitar uma melhor qualidade dos resultados.
A proposta de revisão dos atributos do Programa é de fundamental importância para o aperfeiçoamento deste no futuro. Além disso, apesar de os objetivos do Programa estarem estabelecidos na redação da Seção I, do Capítulo IV, da Lei nº 9.478, de 1997, é desejável uma articulação com os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.



A execução financeira do Programa está bem abaixo da previsão inicial. É importante destacar que entre as ações do Programa, no exercício de 2002, 63% dos valores autorizados estavam alocados no projeto Estudos e Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados à Prospecção de Petróleo e Gás Natural. Essa ação se caracteriza por contratação de serviços que são absolutamente essenciais para o Programa, mas que exigem a realização de processos licitatórios complexos, com produtos que podem levar anos para serem apresentados. Ocorre que, neste exercício, os projetos foram fortemente contingenciados, o que prejudica e na maior parte inviabiliza, a contratação de serviços normalmente dispendiosos.
A ação Estudos e Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados à Prospecção de Petróleo e Gás Natural é financiada com parcela Participações Especiais, conforme definido no artigo 50, da Lei nº 9.478, de 1997. Ocorre que, nos exercícios de 2001 e 2002, parte desses valores foi desvinculada e outra parcela, alocada na Reserva de Contingência. Para o exercício de 2003, tramita no Congresso Projeto de Lei de autoria do Executivo que desvincula até 100% esses valores.
Essa diminuição severa da capacidade de investimento por parte da ANP mostra que a redução de recursos hoje terá duas conseqüências:
1) desinteresse de investidores, a médio prazo, na busca de novos campos petrolíferos, pela falta de dados geológicos e geofísicos consistentes; e
0 dispêndio considerável de divisas para importar petróleo já a partir de 2006, comprometendo de forma significativa o balanço de pagamentos para os anos seguintes.
Para fazer frente a essas dificuldades, a Agência Nacional do Petróleo aprovou, em 2002, o Plano Decenal de Execução de Serviços de Geologia e Geofísica, para dar celeridade a essas contratações. Também no âmbito da ANP, estarão sendo realizados estudos para uma redefinição da matriz de financiamento do Programa a partir da instituição de taxas de fiscalização e autorização e do estabelecimento de preços públicos.
Quanto à capacitação do pessoal, houve esforço de treinamento da equipe gerencial e da equipe técnica, com programas corporativos e de conteúdo específico. Entretanto, os recursos humanos disponíveis não estão adequados para a implementação do Programa. Isso decorre do fato de uma ADIN impossibilitar a realização de concurso público para a Agência. Não existe portanto, na ANP, um Plano de Cargos e Carreiras. Esta proibição de contratação foi, e continua sendo, elemento inibidor de melhor performance da Agência.
Os recursos materiais e de infra-estrutura hoje disponíveis são medianamente adequados para a implementação do Programa transferência para uma sede própria, na cidade do Rio de Janeiro, o que deverá ocorrer até o meado do exercício de 2003.
A Agência ainda não pôs em prática mecanismos de avaliação do desempenho dos seus parceiros na execução do Programa. Não obstante, como já foi ressaltado anteriormente, o estabelecimento de parcerias foi fator importante para a obtenção dos resultados positivos alcançados pelo Programa até agora.
O Programa de Abastecimento de Petróleo e Derivados conta com mecanismos de participação da sociedade que estão definidos na Lei nº 9.478, de 1997. O artigo 19 da Lei determina a realização de audiências públicas. Essas audiências têm sido utilizadas como parte do processo de licitação de blocos para exploração e contam com o envolvimento dos agentes econômicos interessados. Outro expediente utilizado é a consulta pública, que tem sido posta em prática usando-se como veículo a página na internet da Agência Nacional do Petróleo. A consulta pública tem por objetivo submeter as proposta de regulamentação do setor de petróleo à apreciação e à sugestão dos agentes. Para além desses mecanismos, a Direção da ANP esta buscando, por meio de um trabalho de revisão de seu regimento interno, ora em andamento, tornar esses mecanismos mais permeáveis à participação dos usuários e/ou beneficiários do programa.. Isso se deve, em parte, ao caráter provisório das instalações físicas utilizadas atualmente pela Agência. O Escritório Central da ANP encontra-se em processo de
Ainda em 2002 , por meio do processo de revisão do regimento interno da ANP, estarão sendo aperfeiçoados os canais existentes de participação da sociedade, além de uma adequação da atual estrutura da instituição à gestão por programas.

Adestramento e Operações Militares da Aeronáutica