|
|
|
|
|
Reduzir o custo do transporte de cargas entre o Brasil e os Países do Mercosul é um dos principais objetivos com vistas a incrementar as transações comerciais na região. O Programa Corredor Mercosul, sintonizado com esta diretriz, promove a redução de custos de transportes a partir da melhoria operacional das vias de transporte nos estados de Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul, por meio de ações de expansão e modernização da infra-estrutura de rodovias, ferrovias e portos.
|
|
|
Os indicadores propostos para este Programa, que se referem à diminuição do custo de transportes no Corredor Mercosul, não podem servir de base para se avaliar o alcance dos seus objetivos, haja vista que sua apuração foi suspensa com a extinção da Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte - Geipot. Entretanto, parece ter havido uma melhora, não pela implementação das obras, mas pela melhoria da logística de transporte das empresas que operam nesta área e pela melhoria dos equipamentos de transporte, devido à renovação de frotas.
|
|
|
As obras do Corredor Mercosul tiveram um descompasso grande com o planejado, principalmente devido ao baixo volume de recursos, investidos de forma irregular e também por inúmeras interferências de ordem administrativa geradas pela extinção dos órgãos operacionais (DNER, Geipot) e a fiscalização de organismos de controle (TCU). Isso contribuiu para a necessidade de mudanças de planejamento e gestão destas ações, bem como a adequação às condições de cada época e situação.
|
|
|
Entretanto, pode-se dizer que, apesar dos parcos resultados, o Programa foi cumprido dentro da disponibilidade de recursos. O andamento físico das obras sempre foi superior ao andamento financeiro, principalmente devido à implementação de sistemas de gestão e controle eficazes e contínuo envolvimento gerencial para orientar as ações, conforme cada momento.
|
|
|
Um prejuízo difícil de ser medido é a perda de investimentos por parte da iniciativa privada, pela falta de planejamento e do cumprimento das metas estabelecidas e divulgadas. Muitas empresas deixaram de se instalar ao longo da BR-116 (PR), da BR-101 (SC), da BR-282(SC) e da BR-116 (RS) por falta de condições devido ao atraso das obras. Nisso, deixou-se de criar empregos, de gerar impostos e de obter receitas para o País.
|
|
|
O principal resultado obtido no Corredor Mercosul, em 2002, foi a conclusão da construção do Contorno Leste de Curitiba. Apesar de terem sido liberados apenas R$ 2 milhões dos R$ 19,7 milhões previstos na Lei Orçamentária Anual - LOA 2002 para finalização dessa obra, foi feito esforço gerencial para que as pistas duplas fossem acabadas e possibilitassem a inauguração do trecho em dezembro de 2002. O Contorno Leste de Curitiba desde sua inauguração, já está com um tráfego de mais de 35 mil veículos por dia, descongestionando o perímetro urbano de Curitiba e tirando grande parte do tráfego pesado da BR-116, já provocando sensíveis mudanças em todo sistema de tráfego da cidade de Curitiba e reduzindo drasticamente o número de acidentes que ocorriam nas outras rodovias da cidade.
|
|
|
Outra obra que teve seu andamento físico com progresso foi a construção do prolongamento dos molhes do Porto do Rio Grande. Essa obra esteve paralisada em função de suspeitas de irregularidades, pelo TCU, mas teve liberação após ser julgada pelo Tribunal. Em novembro de 2002, as obras foram novamente paralisadas por esgotamento dos recursos financeiros.
|
|
|
Para 2003, espera-se a finalização das obras em todo o trecho do Corredor Mercosul - BR-101/116/376 entre São Paulo e Florianópolis, o início das obras do último trecho da BR-101 para completar a ligação do Corredor Mercosul entre Florianópolis e Osório, e o início da duplicação da BR-392 (RS), ligando a cidade de Pelotas ao Porto do Rio Grande, obra de grande importância para desobstruir o tráfego de acesso ao porto.
|
|
|
|
|
|
|
Para a obtenção de objetivos, numa definição clássica, planejamento, orçamento e execução devem andar juntos. Entretanto, devido à atual situação, acredita-se que a ordem deva ser invertida. Primeiro deve-se fazer o orçamento, depois fazer o planejamento sobre os recursos efetivamente disponíveis e em seguida a execução, com garantia de que estes recursos serão eficazmente aplicados .
|
|
|
Assim, a concepção do Programa como um todo foi correta, mas a forma de se obter resultados foi errônea. A concepção adotada no Programa Brasil em Ação foi mais adequada, pois selecionava obras específicas e com objetivos claros e definidos, restringindo para obras estrategicamente selecionadas e priorizadas, focando sua execução em função da disponibilidade financeira. O Avança Brasil incluiu todas as obras existentes em programas de difícil gerenciamento, dispersando o foco gerencial e pulverizando recursos para diversas obras, sem prioridades definidas.
|
|
|
Infra-estrutura de transportes sem dúvida é um benefício que melhora a economia e gera desenvolvimento. Entretanto, dentro dos recursos disponíveis, as ações devem ser priorizadas no orçamento e no programa, de tal forma que sejam efetivadas para trazerem os reais benefícios a que se propõem.
|
|
|
Os recursos, por serem escassos, acabam sendo pulverizados em obras sem importância para o objetivo macro de Governo e atendendo-se apenas aspectos políticos ou operacionais, fugindo-se totalmente do foco que o Avança Brasil preconizou. Apesar de saber que somos um País com inúmeras carências e que necessitamos de muitas obras para complementar uma infra-estrutura mínima e adequada, deve-se priorizar e elencar o que é possível ser feito, num prazo determinado, com os recursos que são disponíveis.
|
|
|
Geralmente, obras rodoviárias são de grande extensão e são divididas em lotes para sua execução. Os recursos disponíveis, se divididos pelos vários lotes, fazem com que a obra se desenvolva em ritmo muito lento em cada lote até acabar os recursos, o que traz um grande desconforto para o usuário da rodovia, em toda a extensão. Se os recursos forem concentrados nos lotes das extremidades das obras ou em pontos relevantes (entroncamento ou contorno de cidades importantes, trechos de maior tráfego, terceira pista em trechos íngremes etc.) e se essas obras forem efetivamente concluídas nos prazos divulgados, o benefício é imediato e traz grande repercussão e satisfação para a população, diminuindo em muito as reclamações. É preferível fazer a duplicação ou restauração de um trecho menor da rodovia, finalizando-a, do que manter toda a sua extensão com obras paralisadas, causando sérios transtornos e acidentes.
|
|
|
Além disso, não se pode perder de vista que o objetivo do Programa, de redução do custo de transporte, só será realmente atingido a partir da implementação de outras ações multissetoriais que não fazem parte diretamente do seu escopo, tais como: o incentivo a multimodalidade, desburocratização, melhoria da fiscalização, implantação e aperfeiçoamento dos sistemas de controle e pesagem de veículos, incentivo para renovação de frotas, melhoria da formação profissional de operadores do sistema de transporte de carga, construção de terminais de cargas multimodais e consolidação de uma legislação que estimule a integração de meios de transporte e discipline o setor.
|
|
|
Quanto à estratégia de implementação sugere-se seu aperfeiçoamento nos seguintes pontos:
|
|
|
plano de ação com metas, prazos e responsáveis - um plano de ação com metas, prazos e responsáveis deveria ser implementado conjuntamente com um plano de disponibilização financeira conforme as metas estabelecidas, cumprindo-se rigorosamente a liberação de recursos, para que as metas e prazos fossem cumpridos, e que os responsáveis fossem responsabilizados; |
|
|
|
|
plano de avaliação - há necessidade, também, de se melhorar a avaliação das ações e dos programas, através de sistemas de acompanhamento e controle gerencial mais aperfeiçoado; |
|
|
|
|
organização dos trabalhos no âmbito da gerência - a estrutura de recursos informatizados e de pessoal nem sempre são compatíveis com as necessidades de gerenciamento. Para uma melhor organização dos trabalhos, seriam necessários mais recursos, a fim de se abranger maior universo de ações a serem acompanhadas e permitir maior precisão das informações e atualização mais eficiente nos níveis superiores; |
|
|
|
|
forma de articulação com outras unidades do Ministério - outro obstáculo que freqüentemente se interpõe ao trabalho gerencial é a inexistência de cargo funcional para o gerente, fazendo com que se criem problemas de hierarquia e definição de função e responsabilidade na estrutura do Ministério; |
|
|
|
|
forma de coordenação e acompanhamento dos executores - a coordenação e acompanhamento dos executores também se tornam dificultados, quando não existe a hierarquia funcional e o cargo efetivo de gerente; |
|
|
|
- forma de repasse dos recursos (convênios, repasse fundo a fundo, contrato de repasse, etc) - os repasses dos recursos para as ações têm sido muito dificultados, conforme diminui a disponibilidade dos mesmos, deixando de ser um processo burocrático para se tornar um processo político. Cada ação considerada estratégica deveria ter conta específica, que poderia ser controlada por todos os interessados, diminuindo enormemente os conflitos e processos burocráticos atuais; e
|
|
|
|
forma de participação do público-alvo - no desenvolvimento de um projeto, o público-alvo deveria ter maior participação antes e durante sua execução. Para isso, é necessária a criação de mecanismos de interação, como canais de comunicação, programas de divulgação e sistemas de avaliação permanente, o que demanda recursos e estrutura. Para tanto, em cada Ministério deveria ser alocado um programa específico, com recursos suficientes, para gerenciar as ações dos vários programas deste Ministério. |
|
|
|
Em função do contingenciamento de recursos, foi adotada, onde possível, a estratégia de desenvolver a ação em partes, dentro dos recursos financeiros disponibilizados no orçamento, permitindo que fossem concentrados esforços em etapas definidas das obras e concluídas estas etapas, trazendo com isso benefícios imediatos e satisfação aos usuários.
|
|
|
|
|
|
|
Pode-se afirmar que a execução financeira do Programa no período 2000 a 2003 não obedeceu a nenhum princípio de planejamento ou atendimento de necessidades dentro dos cronogramas de obras estabelecidos. As obras consideradas como estratégicas foram planejadas desde 2001 para que pudessem ter sua finalização em 2002, contando com o valor consignado na LOA 2002. No entanto, as liberações financeiras começaram tardiamente, prejudicando o andamento físico das obras e a quebra total do planejamento feito. Com isso, houve paralisações em todas as principais obras do Corredor, acarretando uma descontinuidade irrecuperável aos cronogramas estabelecidos.
|
|
|
Por exemplo, a duplicação da BR-116 (PR) - Contorno Leste, que poderia ser concluída em maio de 2002, teve sua conclusão adiada para dezembro de 2002. A duplicação da BR-101 (RS), que poderia ter sido finalizada em dezembro de 2002, terá sua conclusão em dezembro de 2003. A ampliação dos molhes do Porto do Rio Grande, que poderia ter sido concluída em dezembro de 2002, terá seu cronograma adiado para julho de 2004. Em todos estes casos, ter-se-á, com certeza, aumento de custos devido a reajustes de contratos; novas licitações; aumento dos contratos de supervisão e gerenciamento até a finalização da obra; pagamento de juros e comissões de empréstimos internacionais; aumento contratual devido à revisão de projetos, necessários para adequação dos serviços deixados de ser executados e perdidos pela não conservação; e um grande desgaste de imagem com as populações locais, com os usuários e com os políticos locais.
|
|
|
Do orçamento inicialmente previsto para 2002, R$ 505,4 milhões, foram remanejados cerca de R$ 172 milhões para outros programas, restando R$ 333,40 milhões, dos quais foram liquidados R$ 106,3 milhões. Vale lembrar, também, que estes recursos só começaram a ser disponibilizados a partir de abril de 2002, fazendo com que houvesse uma estagnação das obras até esta data e um descrédito total por parte das empresas de construção a partir desta data, gerando paralisações de obras ou um andamento físico no ritmo proporcional em que eram pagos.
|
|
|
Um problema de implementação do Programa é o fato de não haver nenhum mecanismo formal para se medir a satisfação do usuário. Ela é obtida indiretamente, através de manifestação pela imprensa e pela reação desta com os problemas relacionados com a execução das obras. Normalmente, isso acontece quando ocorrem acidentes nas rodovias, em que a causa está relacionada com obras que não foram executadas, com a falta de sinalização ou de fiscalização.
|
|
|
O usuário de uma via de transporte, quer e exige segurança. A falta de segurança é percebida pela falta de sinalização, buraco nas pistas, falta de conservação dos canteiros e acostamentos e falta de policiamento. Uma pista sem buracos e bem sinalizada dá mais satisfação ao usuário do que uma pista duplicada, mas esburacada e sem sinalização. Portanto, às vezes é preferível investir-se nesta área, que geralmente requer menores investimentos, do que se fazer grandes obras e depois deixá-las paralisadas, sem manutenção e conservação, causando grande insatisfação no usuário.
|
|
|
Foi importante o esforço que o Governo tentou fazer para capacitar a equipe gerencial, criando alguns cursos de aperfeiçoamento e grupos de discussão, além de introduzir algumas técnicas gerenciais que podem ser modelos para a implementação futura de novos projetos, como o estudo de redução de custos de projetos através da aplicação da metodologia de Engenharia de Valor, aplicado no programa de duplicação da BR-101 (SC/RS) - Florianópolis/Osório.
|
|
|
Os projetos de infra-estrutura são de grande complexidade, envolvendo grande número de agentes. Gerenciar um projeto é muito mais um gerenciamento das pessoas envolvidas neste projeto do que envolvimento na técnica do mesmo. As dificuldades e problemas que ocorrem no dia-a-dia são de responsabilidade de diversos setores, de diversos órgãos e de diversas pessoas, que devem se relacionar, trocar informações e estabelecer metas e objetivos. O gerenciamento deste processo, procurando acompanhar as fases e o andamento de cada atividade, é um fator primordial para o sucesso do projeto.
|
|
|
Trabalhar com parceiros em cada projeto significa motivá-los para que as equipes trabalhem em conjunto e busquem um só resultado. Nesse ponto, sempre há sucessos e derrotas, conforme o processo de desenvolve. Nesses anos, por exemplo, houve um grande estreitamento da parceria entre órgãos que antes eram antagônicos e hoje buscam um mesmo objetivo, a partir do momento em que as relações interpessoais entre técnicos e gerentes destes órgãos foram desenvolvidas. É o caso do Ibama, com quem hoje temos uma parceria de trabalho e uma comunhão de idéias, para se obter resultados positivos e adequados para as partes.
|
|
|
Os casos em que houve problemas com parceiros sempre foram motivados pela falta de pagamento de parcelas de convênios firmados e não pela falta de empenho ou motivação de resolver estes problemas.
|
|
|
A principal parceria formal no Corredor Mercosul para o PPA 2000-2003 é a realizada com o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e Japan Bank for International Cooperation - JBIC, para financiamento da duplicação da Rodovia do Mercosul - BR-116, BR-375, e BR-101. Sem dúvida, o BID e o JBIC têm sido excelentes parceiros de trabalho, dando subsídios para melhorar e aperfeiçoar o Programa e criando novas metodologias de acompanhamento e avaliação dos projetos.
|
|
|
As parcerias informais são inúmeras e são desenvolvidas conforme a necessidade e andamento dos projetos. Pode-se citar o Ibama, o Ministério Público Federal, o TCU, a Polícia Rodoviária Federal, os órgãos executores estaduais (DER), representantes de ONGs, órgãos específicos como o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA, Associação Brasileira de Cimento Portland - ABCP, Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias - Aneor, e tantos outros. A inter-relação da gerência do projeto com todos os agentes que participam de um processo de construção de uma rodovia ou de outra obra de infra-estrutura é de fundamental importância para o sucesso e para o bom andamento dos processos gerenciais.
|
|
|
|
|
