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O Estado desempenha importante papel na redução das desigualdades individuais de renda. Essa missão do Estado pode se expressar pela concessão de benefícios às classes de baixa renda, o que demonstra ser um mecanismo de relevância para propiciar a melhoria da qualidade de vida das populações menos favorecidas. Dentro deste objetivo, o Ministério do Trabalho e Emprego desenvolve o Programa do Abono Salarial, que busca cumprir o que ficou estabelecido no art. 239 da Constituição Federal, em seu parágrafo 3º, que traduz os princípios da Lei Complementar nº 7, de 7/9/1970 e da Lei Complementar nº 8 de 3/12/1970, as quais tinham por finalidade proporcionar a participação dos trabalhadores no lucro das empresas. Um outro programa que atua no sentido de minorar os diferenciais de renda é o Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT, que foi instituído pelas Leis nºs 6321/76 e 6542/78. Além de possuir um nítido efeito redistribuidor de renda, este Programa visa ampliar o leque de opções alimentares à disposição do trabalhador, ensejando uma melhoria em sua nutrição e, assim, atuando sobre a qualidade de vida.
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Os resultados obtidos pelo Programa podem ser mensurados pela Taxa de Cobertura do Abono Salarial e pela Taxa de Cobertura do Auxílio-Alimentação. A primeira busca identificar o percentual de trabalhadores identificados e com direito ao abono salarial que retiraram o benefício. Já a taxa referente ao auxílio-alimentação indica o percentual de trabalhadores celetistas beneficiados pelo mesmo.
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A Taxa de Cobertura de Trabalhadores Beneficiados com o Abono Salarial (relação entre o n.º de trabalhadores que receberam o benefício pelo n.º de trabalhadores identificados com direito ao abono salarial) vem crescendo anualmente, no período de 2000 a 2002. Para os exercícios fiscais de 2000 e 2001, os índices foram de 81,25% e 90,34%, respectivamente. Para o exercício de 2002, a taxa ficou em 89,97%, ou seja, 96,74% da meta prevista para o exercício. A meta é considerada satisfatória tendo em vista o aumento do número de trabalhadores identificados com direito ao benefício no exercício.
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Com o índice atingido já ao final de 2002, é correto avaliar que o Programa Abono Salarial apresentou resultados satisfatórios no período em análise e que a estimativa do índice para 2003 poderá ser superada.
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Em números absolutos, a evolução do pagamento do abono salarial foi a seguinte:
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Em 2000, foram pagos 5,60 milhões de benefícios, superando em 3,42% a meta prevista no PPA, com um dispêndio total de aproximadamente R$ 808 milhões. |
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Em 2001, foram pagos 5,88 milhões de benefícios, superando em 13,5% o volume previsto, com um dispêndio total de aproximadamente R$ 1,03 bilhão. |
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Em 2002, foram pagos 6,47 milhões de benefícios. Esse resultado é maior em cerca de 24,61% do previsto inicialmente no PPA. |
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Ao analisarmos os impactos do abono salarial sobre a renda anual do trabalhador beneficiado, nota-se, em média, um incremento de pouco mais de 5%, o que corresponde a uma complementação de renda significativa ao trabalhador de baixa renda. No mês em que recebe o benefício, esse impacto pode alcançar aproximadamente 70%, ou seja, o benefício do abono salarial acaba servindo como uma espécie de 14º salário ao trabalhador de baixa renda.
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Os resultados mensurados a partir da taxa de cobertura do auxílio-alimentação (percentual de trabalhadores celetistas beneficiados pelo auxílio-alimentação) indicam que o programa atendeu, no período de 2000 a 2002, aproximadamente 40% dos trabalhadores celetistas. Nesse período, foram beneficiados cerca de 24,2 milhões de trabalhadores, contando com a participação de cerca de 313 mil empresas no Programa. Ressalte-se que, só no ano de 2002, foram beneficiados cerca de 8,5 milhões de trabalhadores, o que envolveu a participação de aproximadamente 115 mil empresas.
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Dado o comportamento das variáveis observadas no período 2000-2002, espera-se que até o final de 2003 seja possível o cumprimento da meta estipulada para o auxílio-alimentação. Concorre negativamente para um melhor desempenho, o baixo orçamento destinado ao PAT, no que se refere às ações voltadas à realização de campanhas informativas e de divulgação, o que, de alguma forma, pode impedir a maior abrangência das empresas participantes e, conseqüentemente, dos trabalhadores beneficiados no Programa.
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No exercício de 2002, foram identificados como principais resultados o crescimento do número de trabalhadores identificados com direito ao abono salarial e do número de abonos pagos. Além do abono salarial, outro resultado importante foi o beneficiamento de 8,5 milhões de trabalhadores com o Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT.
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Para 2003, estima-se o pagamento de aproximadamente 7,1 milhões de abonos, representando um aumento de 10% em relação ao número de benefícios pagos em 2002. Quanto ao PAT, espera-se atingir um total de 11 milhões de trabalhadores beneficiados. Para isso, o Programa espera poder contar com uma maior divulgação e mais investimentos.
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Proporcionar renda suplementar ao trabalhador, mediante concessão dos benefícios previstos em lei, é o principal objetivo do Programa Assistência ao Trabalhador. Nesse sentido, seu público-alvo são trabalhadores com carteira de trabalho assinada e os servidores públicos. Esse Programa apresenta um nítido efeito redistribuidor de renda e visa ampliar o leque de opções alimentares à disposição do trabalhador, ensejando uma melhoria em sua nutrição.
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O Programa Assistência ao Trabalhador foi essencialmente multissetorial e, por isso, envolvia várias ações de "auxílio" e "assistência" aos servidores públicos e trabalhadores do setor privado. Efetivamente, o Ministério do Trabalho e Emprego, por intermédio da gerência do Programa, detém ingerência sobre o PAT e o abono salarial. Assim sendo, a capacidade de gerenciamento era bastante reduzida, considerando o Programa como um todo. Esta situação ocorreu até o exercício de 2001, quando as ações de assistência médica e odontológica aos servidores, empregados e seus dependentes; assistência pré-escolar aos dependentes dos servidores e empregados; auxílio-transporte aos servidores e empregados; e auxílio-alimentação aos servidores e empregados foram transferidas para o Programa Valorização do Servidor Público, do Ministério do Planejamento. Esta modificação do conjunto de ações proporcionou ao Programa uma maior adequação ao seu objetivo de proporcionar renda suplementar ao trabalhador.
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O programa do abono salarial e o programa do auxílio-alimentação (PAT), principais ações do Programa Assistência ao Trabalhador, foram originados na busca pela redução das desigualdades de renda. O PAT tem ainda como objetivo a melhoria das condições nutricionais do trabalhador, visando à promoção de sua saúde, à prevenção de acidentes e doenças decorrentes do trabalho, a melhoria da qualidade de vida e maior produtividade.
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Aliadas às duas principais ações, o Programa ainda conta com ações que contribuem para a consecução do seu objetivo como a ação Campanha para Conscientização da Importância da Declaração da RAIS, que visa a conscientizar o empregador da importância da declaração da RAIS, tanto para o trabalhador quanto para o Governo e empresários, indicando os benefícios e respectivos prazos de entrega da mesma.
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A ação Campanha para Divulgação do Calendário do Abono Salarial (uma a cada semestre) visa a informar o trabalhador sobre o seu direito em receber o abono salarial PIS/PASEP, indicando as condições que lhes assegurem o benefício, bem como o período e o local de recebimento. Para as ações de Identificação do Trabalhador com Direito ao Abono Salarial e Remuneração dos Agentes Pagadores do Abono Salarial, o Ministério do Trabalho e Emprego mantém um contrato de prestação de serviços com a Caixa Econômica Federal (PIS) e Banco do Brasil (PASEP), compreendendo atividades de cruzamento da base de dados da RAIS com os cadastros do PIS e do PASEP, mantidos pelos agentes financeiros, para identificar o trabalhador com direito ao recebimento do benefício do abono salarial.
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Quanto ao auxílio-alimentação ao trabalhador, ele é viabilizado mediante adesão voluntária de empresas ao PAT. As ações de campanhas de divulgação constituem peças importantes de sensibilização das empresas para a adesão ao Programa, assim como as ações de edição e distribuição de publicações e a promoção de eventos educativos sobre alimentação do trabalhador. As atividades de divulgação do Programa, previstas para serem realizadas em Campanha de Alimentação do Trabalhador, foram redirecionadas com a inserção do tema nas demais campanhas promovidas pelo Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho, dentro do contexto da alimentação adequada como instrumento de melhoria da qualidade de vida do trabalhador e a conseqüente diminuição dos índices de acidentes de trabalho.
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O Programa conta ainda com outras duas ações: Cartão do Trabalhador, atualmente denominado Cartão do Cidadão sob a responsabilidade da Caixa Econômica Federal - CAIXA e Auxílio-Transporte a Trabalhadores com Carteira de Trabalho Assinada, sob a responsabilidade do Ministério da Fazenda.
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Quanto à ação Cartão do Cidadão, o Ministério do Trabalho e Emprego solicitou à CAIXA que fornecesse à gerência do Programa subsídios pertinentes ao Cartão para abastecer a gerência e, conseqüentemente, o sistema SigPlan. Todavia, a CAIXA esclareceu que o Cartão do Cidadão é um projeto de iniciativa daquela instituição, desenvolvido com o objetivo de prestar atendimento aos clientes do segmento social de uma forma mais ampla e ágil, possibilitando, inclusive, o uso dos recursos de automação bancária e canais alternativos para o pagamento de valores ou disponibilizar informações destes clientes, relativamente aos benefícios operados pela CAIXA. Portanto, a CAIXA entende que o Cartão do Cidadão não se caracteriza como um instrumento de assistência ao trabalhador, haja vista sua emissão não estar associada a um benefício específico, a exemplo do Cartão do Trabalhador, cuja emissão e a funcionalidade restringiam-se à conta vinculada do FGTS. Assim, os contatos mantidos com a CAIXA indicam a necessidade de revisão do Programa Assistência ao Trabalhador no que comporta essa ação ou benefício, sugerindo inclusive, se for o caso, a sua supressão do Programa.
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A respeito da ação Auxílio-Transporte a Trabalhadores com Carteira de Trabalho Assinada, foram efetuadas correspondências pela gerência do Programa à Secretaria da Receita Federal a fim de se captar dados dessa ação. Porém, obtivemos como resposta da Secretaria a impossibilidade de que tal informação fosse prestada, dada a constatação da inexistência de registros acerca do assunto. Neste caso, cabe a revisão e estudo mais detalhado a respeito dessa ação, dada a impossibilidade de obtenção das informações pertinentes e, se for o caso, a sua eliminação das linhas de ação do Programa.
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Os recursos liberados, em 2002, para as ações pertinentes ao abono salarial foram suficientes, considerando os créditos suplementares liberados. Dessa forma, o cumprimento das metas físicas, no exercício, foi consistente com os recursos financeiros liberados. O equilíbrio físico-financeiro permitiu que as metas físicas fossem superadas na execução das seguintes ações: identificação do trabalhador com direito ao abono salarial, com a meta superada em 15,8%; remuneração dos agentes pagadores do abono salarial, com execução física superior em 24,8% em relação ao planejado; e pagamento do benefício abono salarial, também com 24,8% acima do previsto.
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Quanto ao PAT, os recursos financeiros não interferem diretamente no benefício, uma vez que os benefícios são custeados pelas empresas participantes. Esses são especificamente destinados para divulgação.
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Além de suficientes, em 2002, os recursos também foram liberados ao longo do exercício em fluxo compatível com a programação. Entretanto, vale ressaltar que os recursos liberados pelo Decreto 4.120/02 foram insuficientes para cobrir as despesas das ações referentes ao abono salarial até o final do exercício de 2002. Tal fato, no entanto, não gerou impacto negativo na execução das ações, tendo em vista o empenho da equipe gerencial na liberação de crédito suplementar.
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Avaliando a implementação do Programa no exercício de 2002, os seguintes aspectos podem ser destacados:
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os recursos materiais e a infra-estrutura foram adequados para a implementação do Programa. Entretanto, vale ressaltar que, pelo fato de o sistema de informática do PAT funcionar atualmente em conjunto com outros sistemas do Ministério do Trabalho e Emprego, há a necessidade de que ele seja exclusivo para possibilitar maior agilidade, segurança e funcionalidade ao Programa; e |
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os recursos humanos estão adequados, sendo que, no caso da implementação do PAT, há demanda por mais treinamento para os responsáveis nas Delegacias Regionais do Trabalho. |
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No período de 2000 a 2002, o abono salarial apresentou crescimento no número de trabalhadores identificados com direito ao benefício e, conseqüentemente, um aumento do número de benefícios pagos, ocasionando a necessidade de suplementação orçamentária.
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Para as ações de Identificação do Trabalhador com Direito ao Abono Salarial, Remuneração dos Agentes Pagadores do Abono Salarial e Pagamento do Benefício Abono Salarial, é mantido um contrato de prestação de serviços com a Caixa Econômica Federal (PIS) e Banco do Brasil (PASEP). O contrato compreende atividades de cruzamento da base de dados da Relação Anual de Informações Sociais - RAIS com os cadastros do PIS e do PASEP mantidos pelos agentes financeiros para identificar o trabalhador com direito ao recebimento do abono salarial e posteriormente efetuar o pagamento. O monitoramento sobre o desempenho físico dessas ações descentralizadas é feito com base nos relatórios de execução mensais, enviados pelos agentes financeiros (CAIXA e Banco do Brasil).
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Vale ressaltar a importância das parcerias (CAIXA e Banco do Brasil) para uma melhor implementação do Programa, que apresenta bom desempenho no período de 2000 a 2002, conseguindo cumprir com as metas programadas para o período e, em alguns casos, até superá-las.
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Além do trabalho desempenhado pelos agentes financeiros parceiros do Programa, ainda existe uma rede de postos de atendimento das Delegacias Regionais do Trabalho - DRT, do Sistema Nacional de Emprego - SINE e da Central de Atendimento Alô Trabalho. Estes postos recebem dos técnicos da Coordenação-Geral do Seguro-Desemprego e Abono Salarial, treinamentos que visam ao aperfeiçoamento dos atendentes, de forma a prestar melhores esclarecimentos aos usuários. Quanto ao PAT, ele está em área distinta das demais ações sob o gerenciamento mencionado. A equipe gerencial sente certa dificuldade de comunicação, uma vez que nunca foi treinada para lidar com estas ações.
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O Programa é voltado para a suplementação da renda do trabalhador, gerando impactos na sociedade. Esta sociedade participa do Programa por meio do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - Codefat, que é um conselho tripartite com representação dos trabalhadores, empregadores e Governo. Cabe ao Conselho, entre outras atribuições, avaliar e regulamentar as decisões relativas ao abono salarial, bem como autorizar a disponibilização dos recursos necessários ao pagamento do benefício.
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Portanto, há um mecanismo de participação da sociedade no Programa. Mas, ainda não existe uma avaliação de satisfação dos usuários, o que deve ser reavaliado nos próximos planejamentos. Um dos principais entraves para esse processo é o caráter multissetorial do Programa, tanto no que se refere a ações quanto a gerências.
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A multissetorialidade presente no modelo de gestão por programas tem imposto dificuldades ao gerenciamento. São de responsabilidade do Ministério do Trabalho e Emprego as ações relativas ao Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT e ao Programa Abono Salarial. As demais, dizem respeito ao Cartão do Trabalhador, sob a responsabilidade da CAIXA, e às de Auxílio-Transporte a Trabalhadores com Carteira de Trabalho Assinada, de responsabilidade do Ministério da Fazenda.
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O fato de o Programa ter características multissetoriais é, no aspecto gerencial, a principal dificuldade de execução. São ações, gerências e orçamento externos ao Ministério do Trabalho e Emprego. Dessa forma, as metas estipuladas para as ações de auxílio-transporte e cartão do trabalhador, por exemplo, pouco têm sido acompanhadas, dadas as dificuldades de obtenção dessas informações e de integração com os demais órgãos executores. Mais visível ainda, é o fato de que o Ministério pouco pode ingerir nas ações dos programas que não são pertinentes à sua pasta.
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