Avaliação dos ProgramasGeração de Emprego e Renda



Realização Física e Financeira Indicadores Custos


A questão do emprego não é nova e tem sido grande alvo das preocupações de diferentes sociedades no mundo moderno. Nesse contexto, os pequenos e micro empreendimentos constituem um setor de reconhecida importância na geração de emprego e renda. Mas, em geral, tais empreendimentos encontram dificuldades na obtenção de crédito e capacitação gerencial, não desenvolvendo, portanto, todo o seu potencial em termos de geração de emprego e renda.
Os resultados do Programa de Geração de Emprego e Renda - Proger apresentam caracteristicamente longo período de maturação. Dessa forma, deve-se considerar que os resultados obtidos a partir de 2000 surgem como conseqüência da aplicação dos recursos nos anos anteriores. Desde o início do PPA, em janeiro de 2000, até dezembro de 2002 foram contratadas aproximadamente 406 mil operações de crédito com aplicação de cerca de 2,7 bilhões de recursos, no Proger Urbano. No ano de 2002 foram realizadas mais de 788 mil operações de crédito, no valor total de R$ 3,2 bilhões (janeiro a dezembro de 2002), com valor médio por operação de R$ 4.151,00 (os dados supracitados somam as contratações do Proger Urbano, Rural e Pronaf).
No exercício de 2002, foram identificados como principais resultados, a concessão de cerca de R$ 168 milhões a cooperativas e associações de produção, sendo contratadas 5.846 operações de crédito (janeiro a dezembro de 2002); R$ 936,1 milhões a micro e pequenos empreendedores urbanos, sendo contratadas 117 mil operações de crédito (janeiro a dezembro de 2002) e; para os mini e pequenos empreendedores rurais foram concedidos R$ 2,1 bilhões, sendo contratadas 666 mil operações de crédito (janeiro a dezembro de 2002).
Ao contrário da evolução positiva obtida pelo Proger Urbano, a participação nas operações em micro e pequenas empresas rurais deixou a desejar. Para solucionar o problema, o Proger Rural passou, em 2002, por uma reestruturação, devendo, ainda, obter-se apenas ao final de 2003 uma amostra do impacto na evolução deste índice.
As medidas adotadas para facilitar o acesso ao crédito para os micro e pequenos empreendedores tiveram impacto relevante na demanda por recursos no Programa, principalmente com ações desenvolvidas em parceria com a Casa Civil da Presidência da República que contribuíram para o fortalecimento das políticas públicas de emprego no Brasil. O fortalecimento do Proger mostra-se bastante oportuno no que diz respeito ao desemprego, pois vincula a ação empreendedora com a vocação profissional, no sentido de potencializar seus resultados e sua efetividade.
A partir dos dados obtidos com a avaliação de 2001, observou-se que o Programa tem tido impacto positivo sobre a geração de emprego direto formal, bem como a sustentabilidade dos empregos com carteira assinada, mesmo três anos após a concessão do crédito. Enquanto as micro e pequenas empresas no Brasil como um todo tiveram crescimento de 2,64% no emprego formal, as beneficiadas pelo Proger obtiveram incremento de 29,91% do estoque de empregados com carteira assinada no mesmo período.
Entretanto, cabe salientar que o alcance das metas previstas para os indicadores até o final do Plano depende sobremaneira da conjuntura econômica e dos índices de crescimento do produto nacional. Como o crescimento econômico tem sido inferior ao previsto inicialmente, este fato tem influenciado negativamente os resultados do Programa.



O Ministério do Trabalho e Emprego, preocupado com a questão do desemprego, criou em 1994, de forma democrática e participativa, o Programa de Geração de Emprego e Renda - Proger.
O Proger constitui um pilar fundamental das políticas públicas de emprego destinadas a apoiar micro e pequenos empreendimentos mediante a concessão de créditos assistidos, em condições especiais, destinados ao financiamento de atividades produtivas, nos setores formal e informal da economia, nas áreas urbana e rural. O Programa tem como finalidade ampliar as oportunidades de trabalho e renda, diminuir o desemprego, evitar a instabilidade e a exclusão social.
Para tanto, o Programa exerce um relevante papel como política de crédito, oferecendo oportunidades concretas aos setores da sociedade com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro tradicional ou formal que pretendem tornar-se donos de seus próprios empreendimentos, assim como àqueles que já são empreendedores e desejam incrementar seus negócios.
No âmbito do Proger, existem ações integradas à concessão de crédito e financiamento, como a de capacitação tecnológica e gerencial, com o objetivo de garantir o fortalecimento dos empreendimentos beneficiados evitando, assim, que fracassem prematuramente devido à falta de conhecimento de mercado e de práticas administrativas, técnicas e operacionais do negócio.
O Proger conta também com a participação da sociedade civil organizada, através das comissões estaduais e municipais de emprego, que têm como atribuição principal articular os diversos parceiros do programa, potencializando a utilização dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT e ampliando suas ações. Além disso, as comissões de emprego são de fundamental importância para o acompanhamento e a indicação de prioridades de investimentos a serem realizados nas localidades. As operações de crédito têm como agentes financeiros o Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econômica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.
É importante ressaltar que os recursos que financiam as principais ações do Programa, as de concessão de crédito, são provenientes de recursos excedentes da reserva mínima de liquidez dos depósitos especiais do FAT, portanto não orçamentários.
Como o foco do Programa é a geração e manutenção de emprego e renda, é necessário o seu permanente aperfeiçoamento com vistas a atingir parcela da população mais necessitada, sem, contudo, deixar de levar em conta a consistência no âmbito da política de crédito.
A partir das experiências acumuladas, das avaliações realizadas pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas - Ibase, em 1998, e pela Coordenação Geral de Emprego - CGEM do Ministério do Trabalho e Emprego, em 2001, foi observado que o Programa deveria passar por uma adequação. Esta última avaliação foi realizada pelo "cruzamento" de aproximadamente 30 mil operações com empreendimentos formais (micro e pequenas empresas) do Proger Urbano, realizadas de 1998 a 2000 e cadastradas no Sistema de Acompanhamento da Execução do Proger - SAEP, com o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - Caged. Os resultados obtidos, embora positivos para o Programa, aliados às próprias mudanças que a economia sofreu desde a concepção do Proger, mostraram a necessidade do Programa se adequar às novas exigências do mercado de trabalho. Dessa forma, o Proger passou, e está passando, por várias mudanças no sentido de adequar-se às atuais exigências.
Em 2000, foi criado o Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda - Funproger, constituído para garantir parte do risco dos financiamentos concedidos pelas instituições financeiras oficiais federais. Tal iniciativa ocorreu devido às exigências dos agentes financeiros para concessão de crédito, especialmente no quesito "garantias", o que limitou o acesso de muitos demandantes, principalmente dos grupos de menor renda.
No mesmo ano, procedeu-se ao aperfeiçoamento das chamadas "Salas do Empreendedor". Com atendimento personalizado, o empreendedor passa por um processo de conscientização quanto aos riscos e oportunidades inerentes à tomada do crédito e desenvolvimento do negócio, bem como a capacitação no processo de elaboração do projeto a ser financiando. Após a liberação do crédito, o beneficiário recebe acompanhamento mensal, consultoria preventiva e, opcionalmente, consultoria corretiva na área de necessidade do cliente, a fim de prevenir eventuais problemas na utilização do recurso concedido, até a quitação do financiamento. Em 2000, 13.008 empreendedores foram atendidos através das 52 Salas do Empreendedor, em todo País. O valor total dos créditos concedidos foi de aproximadamente R$ 111 milhões.
Em 2001, o Proger lançou uma nova linha de crédito denominada Novos Empreendedores - Proger Urbano, que contempla, exclusivamente, micro e pequenas empresas em fase de criação ou com até doze meses de constituição. Sua finalidade é financiar investimento e capital de giro associado para novos empreendedores, mediante seleção e curso prévio de capacitação técnico-gerencial e acompanhamento pós-crédito.
Para o início do ano de 2002, houve a inclusão do Protrabalho nas ações de geração de emprego e renda constantes do PPA. O Programa é outra iniciativa que, por meio do Banco do Nordeste, tem como objetivo investir em infra-estrutura econômica e social na Região Nordeste, norte de Minas Gerais e norte do Estado do Espírito Santo. Sua finalidade é aumentar o número de empregos diretos e indiretos, ampliar a competitividade do setor produtivo, financiar setores estratégicos de desenvolvimento regional e melhorar a qualidade de vida do trabalhador.
Outro fato importante em 2002, foi a reestruturação do Proger Rural. A razão para esta mudança decorre da sobreposição entre o Proger Rural e o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, com melhores condições de equalização dada ao Pronaf, relativamente ao Proger Rural, pelo Tesouro Nacional. A reestruturação, em suas bases operacionais, passou a direcionar seu foco a um público-alvo distinto de porte e potencial produtivo, que diferencia do público do Pronaf, bem como, a equalização das taxas de juros pelo Tesouro Nacional, obedecendo à taxa determinada pelo Conselho Monetário Nacional.
Foi criada, também em julho de 2002, uma linha de crédito denominada Proger Urbano Micro e Pequena Empresa - Capital de Giro, no âmbito do Proger Urbano. A linha atende às pessoas jurídicas de direito privado, classificadas como micro ou pequenas empresas e tem como finalidade atender à demanda de financiamento de capital de giro isolado, financiando insumos essenciais ao empreendimento. Ainda em 2002, o Ministério do Trabalho e Emprego lançou o programa de microcrédito para geração de emprego e renda denominado Empreendedor Popular - FAT, no âmbito do Proger Urbano. Seu objetivo é democratizar o acesso ao crédito no País para microempreendedores de baixa renda e, desta forma, financiar o auto-emprego. O Programa é destinado às pessoas físicas de baixa renda que atuam como microempreendedores populares, exceto profissionais liberais, e divide-se em dois pontos básicos:
- modalidade Capital de Giro - criada para atender às necessidades do público-alvo do microcrédito que é, em geral, giro puro. O papel desta modalidade é justamente viabilizar prévia capitalização destes empreendedores, para que, posteriormente, possam realizar investimento; e
- modalidade Investimento - atende aos beneficiários à frente de pequenos estabelecimentos sem registro, da economia informal, que não visam prioritariamente a geração de novos empregos, e sim estabilizar a própria ocupação e de familiares.
O FAT - Empreendedor Popular permite, ainda, que os agentes financeiros, operadores do Programa, atuem por intermédio de ONGs, Oscips, SCMs ou cooperativas de crédito. Cabe salientar, que tal medida é fundamental para atingir o público-alvo do microcrédito, que não é bancarizado ou não é o público tradicional dos serviços oferecidos pelo sistema financeiro tradicional ou formal.
Em termos de gestão, o Proger é implementado de forma descentralizada e participativa, executado pelo sistema financeiro formal em parceria com as comissões de emprego, em caráter estadual e municipal, sob a coordenação do Ministério do Trabalho e Emprego. Esta gestão tem se mostrado bastante adequada, tendo em vista a diversidade de situações encontradas em nosso país. Também é pertinente frisar a importância do controle social.
A participação da sociedade civil organizada tem tido grande importância para o êxito do Programa, principalmente quando conscientes de suas imprescindíveis atribuições de articulação dos atores locais relevantes e de estabelecimento das diretrizes de investimento - o que inclui a identificação da vocação econômica do município, o estudo da verticalização da produção (formação de cadeias produtivas) e dos canais de comercialização.



Como já foi descrito anteriormente nos módulos de avaliação dos resultados e sobre a concepção do Programa, ficou evidenciado que o Proger passou por uma fase inicial de implantação, ocorrida principalmente no ano de 1995, para a consolidação de suas ações em um grande número de municípios brasileiros.
No presente momento, pode-se considerar que o planejamento do programa em relação aos resultados obtidos, até a presente data, aponta para avanços que refletem na consolidação do Proger como instrumento eficaz de fomento ao emprego.
Os aperfeiçoamentos devem ser uma preocupação constante do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, mas é fato que a diversidade do público-alvo e as necessidades quase ilimitadas, uma vez que a lacuna do crédito dirigido e do microcrédito no País se avolumou ao longo dos anos, fazem com que seja importante a atuação de parceiros, seja por programas estaduais, municipais ou de organizações não-governamentais.
Todavia, não se deve perder de vista que a integração é um processo que, no caso do Proger tende a se intensificar na medida em que seus parceiros passam a ter maior clareza sobre o seu papel nesta política. É, portanto, de grande relevância a atuação da gerência do Programa no sentido de coordenar este processo de integração que, diga-se de passagem, têm aumentado nos últimos anos.
Cabe ressaltar a importância de campanhas informativas sobre o Programa com o intuito de propiciar maior conhecimento pelo seu público-alvo. Esta iniciativa é de suma relevância, principalmente após sua reformulação em 2002, tanto na área urbana quanto rural.
Deve-se, ainda, salientar que o contingenciamento financeiro para a Ação de Assistência Técnica ao Empreendedor, executada através do convênio MTB/SPES/Codefat N.º 02/97-FBB, está interferindo no bom desempenho de uma das ações de maior impacto no Programa.
Em 2002, os recursos financeiros liberados foram insuficientes, o que provocou um cumprimento das metas físicas abaixo do previsto, prejudicando as ações de capacitação gerencial e assistência técnica aos empreendedores.
Avaliando a implementação do Programa no exercício de 2002, os seguintes aspectos devem ser destacados:
a infra-estrutura disponível para o Programa não está adequada, havendo carência de recursos na execução e na gerência. Na execução do Programa, a ação de assistência técnica gratuita é disponibilizada a apenas pequena parcela do público atendido; e
os recursos humanos na gerência do Programa possuem qualificação adequada, mas a equipe é pequena e incompatível com a envergadura do trabalho, sendo apenas oito funcionários, incluindo o gerente. Passível de comparação é a estrutura do Pronaf, que comporta uma Secretaria no Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA.
Apesar da opção por uma implementação descentralizada o Programa não possui um mecanismo para monitoramento e controle do desempenho físico das ações. Cabe ressaltar que uma metodologia para este processo ainda está sendo desenvolvida no âmbito do Programa.
Quanto às parcerias, pode-se considerar que as mesmas obtiveram alto desempenho na execução das tarefas e no cumprimento das ações acordadas. Como parceiros fundamentais para execução do Programa, podemos citar os agentes financeiros - responsáveis pelas ações finalísticas e a Fundação Banco do Brasil - responsável pelas Salas do Empreendedor - crédito assistido.
A gestão do Proger é amplamente participativa e descentralizada. Nos níveis federal, estadual e municipal há a atuação de comissões e conselhos tripartites (com representantes dos trabalhadores, empregadores e do Governo), além dos órgãos governamentais (MTE, secretarias estaduais de trabalho e prefeituras municipais). Bancos oficiais (Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econômica Federal), organizações não-governamentais e universidades também têm participação ativa no Programa. Isso confere ao Proger grande flexibilidade e abertura para atender às demandas sociais de diferentes grupos e localidades do Brasil.
As comissões e conselhos tripartites têm como atribuição principal articular os diversos parceiros e programas ampliando suas ações. Além disso, é de fundamental importância o acompanhamento e a indicação de prioridades de investimentos a serem realizados nas localidades.
Os beneficiários do Programa ainda não são ouvidos, ou seja, ainda está sendo desenvolvido um sistema de mensuração de consulta ao beneficiário do programa. O novo sistema já está sendo implantado e deverá ser validado até o final do 1º semestre de 2003. No sistema já está sendo implementado um módulo "internet" voltado para avaliar a satisfação dos beneficiários, bem como consultas às informações do Programa.
No entanto, vale citar que atualmente o MTE conta com uma ouvidoria através do Alô Trabalho (0800-610101) como um instrumento de informações/reclamações a respeito do Proger, assim como através dos expedientes de questionamento e reclamações atendidos pela equipe técnica da coordenação do Proger/MTE.

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