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Não há como avaliar com precisão a variação do índice do indicador "Taxa de atendimento a crianças de até 6 anos com renda familiar per capita de até ½ salário mínimo".
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O problema enfrentado é que esses dados só estão disponíveis através da Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílio - PNAD, que é realizada anualmente (excetuando os anos em que são realizados os Censos Demográficos) por meio de uma amostra de domicílios que abrange todo o país, com exceção da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.
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Além disso, a taxa inicial do PPA (19%) foi calculada considerando-se dados de pesquisas desatualizadas (SEAS/MPAS, PNAD 1997, Censo 1991). Os dados do Censo 2000 trazem o número total de crianças de 0 a 6 anos no Brasil, mas não informam quantas vivem em famílias que recebem até ½ salário mínimo e a PNAD não considera famílias sem residência fixa ou populações rurais da Região Norte (menos Tocantins).
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Em 2001 foi utilizado para calcular a cobertura do programa dados do Censo 2000, que não possui informações relacionadas ao corte de renda, tornando inexata e imprecisa a informação relativa à demanda x atendimento. Foi estimado um percentual de 40% de crianças pobres sobre o total da população infantil (aproximadamente 5,75 milhões de crianças), resultando em uma taxa de cobertura de 27,92% , muito próxima do ideal no PPA (30%).
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Para cálculo da taxa de cobertura em 2002, foram consideradas as informações da PNAD 99 que informava um número de crianças de aproximadamente 8,2 milhões de crianças de zero a seis anos vivendo em famílias com renda mensal de até ½ salário mínimo.
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Embora sem a devida precisão, a análise da variação da taxa deve considerar o aumento do número de atendimentos em creches e pré-escolas. De acordo com informações do MEC, no ano de 2002, houve significativo aumento no número de matrículas, em creches e pré-escolas em relação a 2000. O MEC, em função da insuficiência de recursos, priorizou, em suas ações, os estados e municípios de menor índice de desenvolvimento humano - IDH.
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Há que se considerar que as Emendas Individuais de Construção de Creche e de Atendimento de Crianças em creches, também causam impacto sobre a taxa do indicador, pois aumentam a disponibilidade de vagas para atendimento da população-alvo. No entanto não há como mensurar precisamente o número de crianças que serão beneficiadas uma vez que está ação ainda está sob execução e o número de crianças atendidas em cada projeto varia.
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Em síntese, pode-se considerar que o índice do indicador encontra-se abaixo do esperado, mas que, apesar das imprecisões, a expectativa ao final do PPA 2000-2003 é atingir o índice de 30% do indicador.
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Resultados:
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Foram atendidas, em creches e pré-escolas, 1.549.005, 1.608.746 e 1.631.182, respectivamente em 2000, 2001 e 2002. |
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Foram construídas, ampliadas ou modernizadas 43 creches em 2000 e 392 em 2001.Os dados do ano de 2002 não foram divulgados. |
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Foram capacitados 20.420, 50.436 e 32.543 professores e beneficiados 500.622, 1.306.311 e 744.739 alunos de 4 a 6 anos, respectivamente em 2000, 2001 e 2002. |
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Foram distribuídos 274.076, 82.440 e 199.003 módulos de material didático em 200, 2001 e 2002 (até 30/10), respectivamente sendo que cada módulo distribuído corresponde a um aluno atendido. |
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Nas ações desenvolvidas pelo MEC (distribuição e material didático e formação continuada de professores) foi necessário criar critérios para atendimento das demandas que superavam a disponibilidade orçamentária/financeira.
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Tendo em vista que as ações desenvolvidas pelo Ministério da Educação consideram atendimento de crianças de quatro a seis anos e não fazem corte de renda, só é possível analisar a viabilidade dos índices originariamente previstos tomando como base o atendimento realizado pela gerência responsável pelas ações da SEAS.
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A proposta orçamentária das ações executadas pela Secretaria de Estado de Assistência Social, referente ao Serviço de Ação Continuada, em função de corte, não permite que o programa tenha recursos disponíveis para 12 (doze) meses de execução. Isso causa impacto negativo, pois restringe a possibilidade de se atingir o patamar proposto para o final do PPA e pode diminuir o acesso de crianças oriundas de famílias vulnerabilizadas a creches e pré-escolas.
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Espera-se para 2003 que os resultados sejam potencializados e que a oferta de serviços de qualidade seja ampliada para o atendimento de 30% do número de crianças de 0 a 6 anos que vivem em famílias com renda per capita mensal de até meio salário mínimo que, segundo a PNAD/1999, é de aproximadamente 9,2 milhões de crianças.
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O marco legal que caracteriza o programa, cujos diplomas legais são mencionados abaixo, universaliza o direito de todas as crianças a serviços de promoção, proteção e inclusão:
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Constituição Federal Brasileira, de 1988; |
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Lei Federal n.º 8.069, de 1990, que estabelece o Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA; |
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Lei Federal n.º 8.080, de 1990, que estabelece o Sistema Único de Saúde; |
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Lei Federal n.º 8.742, de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social; e |
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Lei Federal n.º 9.394, de 1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. |
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Com a LDB de 1996, o atendimento de crianças de zero a seis anos passa a ser responsabilidade do Sistema de Ensino de municípios ou estados, mas na Educação Infantil, esse atendimento historicamente sempre foi feito com apoio financeiro da Assistência Social. Um dos principais problemas advindos daí é a inexistência de um fundo específico para Educação Infantil, que compreende a creche (para crianças de zero a três anos) e a pré-escola (para crianças de quatro a seis anos).
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De todo o público alvo do programa, cerca de 42,7% (PNAD 2001) vivem em famílias com renda mensal de até ½ salário mínimo e para atendimento desse público-alvo, a Política Nacional de Assistência, por meio do Serviço de Ação Continuada efetua um repasse mensal de recursos de forma a garantir o acesso dessas crianças vulnerabilizadas pela pobreza a creches e pré-escolas.
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Apesar das garantias legais e da série histórica financiada pela Assistência Social, com apoio técnico e referenciais curriculares de qualidade do Ministério da Educação, o problema deve ser repensado.
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A integração das políticas básicas nas três esferas de governo e no mesmo nível de governo precisa ser aperfeiçoada. Existem problemas quanto à cobertura e insuficiência de recursos para ampliação da cobertura.
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Outros aspectos da concepção
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Outros aspectos de extrema importância para ajustes na concepção do programa estão relacionados a:
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Adequação do objetivo ao problema |
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O objetivo pode ser mais bem explicitado.
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Atualmente é descrito como: "Assegurar o atendimento a crianças carentes de até seis anos em creches, pré-escolas ou outras alternativas (sic!) comunitárias".
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Estará mais adequado se for descrito como: "Contribuir para a garantia do acesso de crianças de zero a seis anos e suas famílias aos serviços de creches e pré-escolas e alternativas comunitárias de forma a promover o seu desenvolvimento integral e minimizar os efeitos da pobreza e exclusão social";
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Caracterização do público-alvo |
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Mudar de "Crianças carentes de até seis anos" para "Crianças de zero a seis anos de idade que vivem em famílias com renda mensal per capita de até 1/2 salário mínimo".
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Dimensionamento do público-alvo |
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Atualmente, segundo dados da PNAD/2001 o público-alvo das ações do programa é composto de 9.266.056 crianças de zero a seis anos vivendo em famílias com renda per capita de 1/2 salário mínimo.
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Suficiência das ações |
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As ações atualmente desenvolvidas não são suficientes para garantir a promoção da oferta e melhoria da qualidade, principalmente da educação básica (a educação infantil constitui-se como a primeira etapa da educação básica).
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Suficiência de metas físicas |
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As metas de atendimento atualmente são insuficientes para alcançar os objetivos do programa. Mesmo que se considere os número de crianças vulnerabilizadas pela pobreza como público prioritário, as metas deveriam permitir a cobertura de toda a demanda.
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Adequação dos indicadores |
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O indicador, por considerar corte de renda, não está apropriado para refletir as ações que são desenvolvidas no âmbito do MEC. Por outro lado, as ações desenvolvidas no MEC consideram crianças na faixa etária pré-escolar (quatro a seis anos) enquanto que a taxa do indicador considera a faixa etária de zero a seis anos.
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A taxa de cobertura do início do PPA foi calculada com dados muito desatualizados e não refletem, em hipótese alguma, uma efetiva capacidade de se mensurar os impactos.
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Quanto aos aspectos relativos ao gerenciamento, as restrições de recursos materiais e de recursos humanos comprometem o desempenho do gerenciamento das ações, dificultam a organização dos trabalhos no âmbito da gerência, além de restringir a forma de coordenação e acompanhamento dos executores.
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A SEAS contratou uma consultoria da Fundação Getúlio Vargas para concepção e implementação de um sistema que fará desde o pagamento do Serviço de Ação Continuada ao monitoramento das metas executadas. Esse sistema constitui-se como um aprimoramento dos instrumentos de monitoramento da execução física.
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É importante citar, ainda, que o processo de descentralização das ações, no qual os Municípios são os responsáveis pela definição e acompanhamento das ações, foi uma estratégia de ótimos resultados, o que se comprova, inclusive, com relação às ações desenvolvidas pelo MEC.
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A execução financeira do programa, em algumas ações, superou em muito o que havia sido previsto no PPA Lei. Podemos citar as ações de "aquisição e distribuição de material didático para erradicação infantil" e a ação de "construção, ampliação e modernização de creches". Em contraponto a isso as ações de "formação continuada de professores da educação infantil" e "implementação do referencial curricular nacional para educação infantil" tiveram uma reprogramação significativa reduzindo os recursos do PPA vigente em relação ao PPA Lei.
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Em 2002, o recurso financeiro liberado foi insuficiente, prejudicando as ações de competência da Assistência Social e do MEC, cuja demanda sofre aumentos sistemáticos. Entretanto, na ação de Atendimento à Criança o cumprimento da meta física, em alguns casos ficou acima do previsto em função da possibilidade de incremento de metas decorrente das emendas individuais de atendimento.
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Quanto à proposta orçamentária 2003 para a ação de atendimento de criança em creche, cumpre ressaltar que o corte do orçamento restringe a execução a onze meses.
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No caso das ações de "aquisição e distribuição de material didático para educação infantil" e "formação continuada de professores da educação infantil para implementação dos referenciais curriculares nacionais" o cumprimento de metas também ficou acima do previsto, pois na execução do convênio as instituições proponentes, devido ao elevado número de beneficiários, conseguem custos menores que os previstos nos parâmetros utilizados na programação orçamentária. Dessa forma, a execução possibilita o alcance de uma meta física maior que a inicialmente prevista. Exceção, neste caso, deve ser feita quanto a ação "assistência financeira para a melhoria da educação infantil", pois, em 2002, não houve liberação de recursos financeiros.
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Na ação de atendimento à criança, do Serviço de Ação Continuada (descentralizada), o desempenho físico foi dentro do previsto. As ações de Construção, Ampliação e Modernização de Creches e de atendimento de criança em creche tiveram desempenho físico de 62,7% e 56%, respectivamente.
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O acompanhamento da execução das metas físicas nas ações descentralizadas, no caso da ação de Atendimento de Criança em Creche, ligada a Secretaria de Estado de Assistência Social é feito por meio de instrumento específico, denominado Acompanhamento Físico. Esse instrumento é encaminhado à SEAS trimestralmente, por meio de sistema, cujo responsável pela digitação é o Estado. O não envio do Acompanhamento Físico causa uma vinculação impeditiva que restringe o pagamento.
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Outro instrumento de monitoramento do desempenho físico é a prestação de contas parcial. Esta não causa vinculação impeditiva.
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Segundo informações do responsável pelas ações no MEC, também há instrumentos de monitoramento do desempenho físico. Os Municípios reportam à coordenação das ações a execução das metas por meio de relatórios de execução.
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Apesar do conhecimento de um instrumento de acompanhamento das ações do MEC, segundo relato da coordenação, existem dificuldades em seu acompanhamento.
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Quanto à multissetorialidade, apesar do corte orçamentário, podemos destacar que, no caso do programa Atenção a Criança, esta característica possui um aspecto positivo de complementaridade. As ações desenvolvidas no âmbito da Assistência Social possuem um objetivo de garantia de direitos aumentando a cobertura e oportunizando acesso a um número usuários continuadamente maior, enquanto que as ações no âmbito da educação visam à melhoria das condições de atendimento. No entanto a adequação da taxa de atendimento talvez seja a principal dificuldade, uma vez que a taxa considerada nas ações do MEC, não são destinadas ao público de crianças na faixa etária de zero a três anos.
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O fato de existir ações que estão sob a responsabilidade de um gerente, mas que são implementadas em outros ministérios, sob outra coordenação é um aspecto dificultador. Apesar disso a multissetorialidade poderá ser aperfeiçoada com sistematização de reuniões periódicas.
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Capacitação - não há como avaliar esse esforço de capacitação referente ao período em questão, pois a gerência passou por três trocas de gerentes e o atual gerente não participou de nenhuma capacitação.
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Apesar do reconhecimento da importância da capacitação, não houve um esforço de capacitação de estados e municípios muito significativo, tendo em vista a falta de orçamento para essa atividade.
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A falta de disponibilidade orçamentária/financeira para a realização de capacitações dificulta a execução das ações descentralizadas, pois as dúvidas e incompreensões tornam-se mais acentuadas, no entanto existem formas efetivas de participação e controle social que impedem distorções muito grandes em relação as diretrizes das políticas.
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Recursos materiais, humanos e infra-estrutura - a gerência do programa lida com uma série de dificuldades em termos de recursos materiais e de infra-estrutura, como falta de equipamentos de informática modernos e espaço físico insuficiente. No entanto, é importante citar que foi desenvolvido um sistema de informações e acompanhamento de metas e ações que amenizou os problemas causados pelas insuficiências.
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Quanto a recursos humanos, a gerência possui equipe insuficiente, diante de um programa presente em 4.380 municípios, abrangendo todos os estados e o DF e beneficiando 1,6 milhão de crianças.
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Controle social - além do Conselho Nacional de Assistência e de Educação, existem os Conselhos Estaduais e Municipais de Assistência Social e de Educação que caracterizam-se como instâncias deliberativas, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil. Estes conselhos exercem papel fundamental de controle social, principalmente em relação à aplicação dos recursos oriundos dos Fundos.
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Há ainda os Conselho Tutelares e os Conselhos de Direitos que também exercem papel de controle social.
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Essas instâncias de controle muitas vezes funcionam como identificadores da satisfação dos usuários, no entanto, não há formalmente uma pesquisa, coordenada pela gerência quanto a essa questão.
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Uma pesquisa de satisfação do usuário/beneficiário do programa em função do Sistema Descentralizado poderia ser considerada atribuição do gestor local. Outro fator preponderante é a falta de recursos orçamentários/financeiros e humanos para implementar este tipo de pesquisa.
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Restrições - duas restrições interferiram no desempenho do programa. A primeira está na inadimplência com CND, envio de acompanhamento de execução física de metas, tanto de estados e municípios quanto de entidades executoras, que impede o repasse dos recursos. Além disso, a prestação de contas em atraso dos estados, municípios e entidades, causa o mesmo transtorno.
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Todas as ações relacionadas ao programa são realizadas de forma descentralizada, tendo os municípios como principais atores das ações. A inadimplência dos mesmos, impede o repasse de recursos, o que tem por finalidade o zelo com os recursos públicos. A orientação e os esclarecimentos por meio de cartilhas, manuais operacionais, portarias e instruções normativas, foram iniciativas adotadas para reduzir o problema.
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