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O Programa Comunidade Ativa estimula as comunidades dos municípios mais pobres do País a se organizarem para combater a pobreza a partir do seu próprio talento e capacidade mobilizadora. No período de 2000-2002, cerca de 11,6 milhões de brasileiros foram engajados nesse Programa, em 708 localidades, sendo setecentos municípios e oito Reservas Extrativistas.
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O Comunidade Ativa é uma forma inteligente e planejada de promover o desenvolvimento, possibilitando o surgimento de comunidades mais sustentáveis, capazes de suprir suas necessidades imediatas. É um programa que descobre valores humanos, desperta a vocação local e desenvolve potencialidades específicas.
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O indicador de resultado adotado pelo Programa é a Taxa de Implantação de Agendas Locais e sua forma de cálculo é a Relação percentual entre o número de agendas negociadas e implantadas em relação ao número de municípios-alvo do Programa. O índice atual é de 39%, em 2002 a conjuntura política e econômica impossibilitou a negociação das demandas locais constantes das Agendas de Negociação.
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Analisando a estimativa de alcance do índice previsto para o indicador até o final do Plano, conclui-se que, apesar de o indicador não expressar o processo de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável - DLIS, é provável a superação da meta prevista até 2003, em termos de implantação do Desenvolvimento Local. No entanto, se a questão for medir resultados, não existe ainda um indicador ou um conjunto de indicadores que consiga expressar o impacto das ações do Programa nos municípios-alvo.
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Todavia, deve-se esclarecer que este indicador nada revela sobre a riqueza e complexidade do processo de desenvolvimento local integrado e sustentável, cujo componente principal é o fortalecimento do capital social para protagonizar o Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável - DLIS, por intermédio dos Fóruns de Desenvolvimento Local.
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Neste sentido, encontra-se em fase de estudos a formulação de um indicador sintético de DLIS que leve em conta um conjunto de variáveis dinamicamente integradas, que possam revelar a mudança de patamar e da qualidade do desenvolvimento local. O mencionado estudo implica testes de campo para verificar a pertinência e suficiência do indicador e o tempo necessário para captar as mudanças na realidade local.
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Quanto aos principais resultados no período 2000-2002, estes podem ser expressos na implantação do processo de DLIS em 708 municípios brasileiros no período de três anos, para uma meta de 1.000 municípios até o final de 2003, e, sobretudo na rede de parcerias construídas com outros programas do Governo Federal, dos Governos Estaduais e Municipais, com empresas privadas, organizações não-governamentais e organismos internacionais. O processo de DLIS representa a criação de uma nova instância de protagonismo social por intermédio das lideranças organizadas em Fóruns de Desenvolvimento Local. Isso tem operado como uma mudança na cultura das comunidades locais que agora passam a se sentir capazes de conduzir o seu próprio destino.
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Considerando que os municípios mais pobres do País, possuem população inferior a 20 mil habitantes, considera-se que é extremamente difícil romper os obstáculos ao desenvolvimento econômico e social considerando estas unidades territoriais de forma isolada. Portanto, a Secretaria Executiva do Comunidade Ativa, em parceria com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM está realizando um mapeamento de potenciais Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável, visando estimular a integração de esforços para promoção do desenvolvimento microrregional, assentado na metodologia de DLIS. Este estudo, dentre outros que estão sendo contratados, propiciará a fundamentação teórica para a implementação de nova ação incorporada ao Comunidade Ativa no PPA e no orçamento de 2003.
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A conjuntura econômica e político-eleitoral impediu a negociação das Agendas Locais. No entanto, não afetou a execução das ações, principalmente no exercício de 2002. A única exceção fica por conta da ação Apoio ao Desenvolvimento de Programas Inovadores no Estado do Acre, incorporada ao Comunidade Ativa por Emenda Parlamentar, em que só foi possível destinar 30% das disponibilidades orçamentárias.
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Entre vários casos de sucesso do Programa, podemos citar os seguintes:
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senhoras bordadeiras de Cajueiro-AL: descobriram que suas colchas de retalho podiam ser, além de passatempo, um produto vendido em várias cidades brasileiras; |
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mães desempregadas de Campo Redondo-RN: exportam suas embalagens de filó para o Canadá; e |
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moradores do Riacho Fundo-DF: fazem arte e ganham dinheiro com a reciclagem de lixo. |
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Quanto aos impactos negativos ou positivos sobre o público-alvo, o grau de interação das Coordenações Executivas Estaduais, Sebrae estaduais, poder local influência na qualidade de trabalho, pois, nos lugares onde esses atores não assimilaram a diferença do Comunidade Ativa com outros programas tradicionais, não conseguem ter visão crítica quanto ao trabalho do capacitador e as relações com o Fórum são baseadas em velhas práticas paternalistas e utilitárias.
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Por ser esta cultura muito nova e muitos governantes se sentirem ameaçados com a possibilidade dos fóruns realizarem fiscalização das ações públicas, o apoio das esferas governamentais em muitos lugares não se caracterizou, dificultando o controle social pleno. Como o Programa garantia redução de contrapartida aos municípios, muitos queriam participar, mas apenas aparentemente, e no decorrer do processo passaram a dificultar o amadurecimento dos fóruns.
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É importante ressaltar a falta de participação das Câmaras Municipais. Na maioria dos municípios, os vereadores não participavam e aqueles que estavam nos fóruns muitas vezes não representavam a instituição, estavam ali como cidadãos representantes da comunidade. Ousamos dizer que essa ausência deve-se, também, à perspectiva nova que se abre com os espaços de democracia participativa, as pessoas conseguem valorizar o seu voto e passam a recusar as antigas formas paternalistas de fazer política. Alguns vereadores disseram se sentir ameaçados, achando que o Fórum estaria tomando o seu lugar, pois não conseguem separar a representatividade da democracia direta, participativa.
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Outra questão relevante que precisa ser debatida é a organização social dos municípios. É visível que em locais onde há maior organização social (o que não pode ser medido por número de associações, sindicatos, conselhos etc., pois muitas destas instituições são meros aparelhos, formadas apenas para receberem verbas governamentais), a apreensão da metodologia se dá com rapidez e, muitas vezes, num curto espaço de tempo, percebe-se mudanças de comportamento. Diferentemente desta situação, os locais com pouca ou nenhuma organização, dificilmente, com uma capacitação de quatro meses, apreenderão os conteúdos de DLIS e conseguirão consolidar fóruns autônomos após a saída do capacitador.
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Ao longo da avaliação, percebe-se que grande parte das instituições capacitadoras se formou apenas para participar do Programa Comunidade Ativa. Com isso, verifica-se, com certa freqüência, que a implantação do DLIS nos municípios se dá de forma individualizada, não existindo apoio institucional. A situação oposta, mais rara de se encontrar, aponta que o trabalho compartilhado é mais eficiente e eficaz. A troca de experiências e o trabalho em grupo potencializam a metodologia proposta, além de contribuir para a solução de possíveis conflitos que muitas vezes exigem a interferência de uma terceira pessoa.
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Há instituições capacitadoras que realizam o trabalho de forma burocrática, ou seja, aplicam a metodologia da mesma maneira, independente da energia e do ritmo da comunidade. Não diferenciam um município com alto grau de organização social de outro sem organização alguma, optando por trabalhar da mesma forma, independentemente das diferenças. Conforme dito anteriormente, quando a localidade possui organização, as próprias lideranças conseguem suprir as carências da capacitação, quando não, os fóruns não conseguem autonomia e ficam à mercê do poder local ou fadados à desarticulação. Já aquelas que trabalham como instituições e que possuem experiência com trabalhos comunitários promovem um movimento reflexivo nas localidades. Durante o levantamento dos dados para o diagnóstico participativo detectam problemas e vão ao cerne das questões, buscando as verdadeiras causas das dificuldades, o que facilita a potencialização das vocações. Além disso, a energia deixada no local facilita novas posturas, mais ativas e com sentido de responsabilidade compartilhada.
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É possível listar vários fóruns que fizeram suas agendas locais antes mesmo de elaborarem o Plano de Desenvolvimento, por sentirem necessidade de materializar a energia que estava fluindo a partir da formação do grupo. Atitude que não impediu que continuassem implantando a metodologia DLIS , até mesmo de forma mais conseqüente. A promoção de redes de discussão, tanto virtuais como presenciais, entre capacitadores, facilitaria a troca de experiências e a demonstração de casos de sucesso, animando o trabalho nos lugares com energia mais baixa.
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Outra facilidade que as redes poderiam proporcionar seria a discussão sobre a forma de abordagem. Discutir a possibilidade de avaliação dos municípios quanto à organização, ao capital humano e social e os seus desdobramentos, como auto-estima e percepção de participação. Discutir ainda a importância de focar sempre nas potencialidades e não nas fragilidades. E, principalmente, discutir o conceito de emancipação, para com isso percebermos se o capacitador atua como facilitador do processo ou condutor.
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O problema ou a demanda da sociedade que deu origem ao Programa é a promoção do desenvolvimento social por meio da indução ao desenvolvimento local integrado e sustentável, articulando ações de governo e celebrando parcerias com a sociedade civil. O Programa ainda não atende a três questões essenciais: (1) como implementar o processo de desenvolvimento local em municípios com população superior a 50 mil habitantes e em espaços metropolitanos? (2) como superar as barreiras ao desenvolvimento econômico e social em municípios pequenos? (3) como comprometer os ministérios e outras instâncias governamentais com o processo de DLIS?
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Aspecto do Programa que precisa ser melhorado.
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Pertinência das ações. A ação Capacitação de Gestores Locais nos Municípios-Alvo não atende aos objetivos do Programa. Deveria ser substituída por uma ação denominada Implantação e Implementação do Processo de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável nos Municípios-Alvo. |
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Aspectos em que a estratégia de implementação precisa ser aperfeiçoada.
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Plano de avaliação
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O processo de avaliação do Programa precisa ser sistematizado, logo após a construção do indicador sintético de DLIS.
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Organização dos trabalhos no âmbito da gerência
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É necessário formar uma equipe de gerência do Programa com dois técnicos permanentes para assessorar o gerente.
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Forma de articulação com as parcerias
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Forma de articulação com outros ministérios. Do ponto de vista estritamente técnico, a articulação com outros ministérios é adequada. Existe uma área técnica - Diretoria de Gestão da Agenda - para cuidar da a articulação interministerial, que é fundamental para o atendimento das demandas locais relacionadas ao processo de DLIS. No entanto, a Secretaria-Executiva não dispõe de capital político suficiente para contar com o apoio efetivo dos ministérios aos propósitos e necessidades dos municípios-alvo do Comunidade Ativa.
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Mecanismos de controle social
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Os Fóruns de DLIS representam um potencial enorme para o controle social, desde que bem orientados e capacitados. A Cartilha Orçamento Público e Desenvolvimento Local será um instrumento importante neste tema.
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Aspectos da estratégia de implementação que contribuíram para a obtenção dos principais resultados.
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A criação de Coordenações Executivas Estaduais, para supervisionar a implantação do Programa nos municípios-alvo. |
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O entendimento de que a capacitação é o insumo fundamental para o sucesso do DLIS, resultando na criação da Agência de Educação para o Desenvolvimento, visando capacitar capacitadores em temas e habilidades relacionados ao desenvolvimento local. |
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As parcerias com outros programas, com outras instâncias governamentais, empresas privadas, organismos internacionais, organizações não-governamentais e empresas privadas. Como a parceria é fundamental para o sucesso do DLIS, foi criada uma área técnica exclusivamente para prospectar e efetivar parcerias. |
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Implantação do sistema de monitoramento, denominado Informativa - Informações Gerenciais do Comunidade Ativa, para acompanhar os passos da execução do Programa nos municípios-alvo. |
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O padrão de financiamento fiscal afetou o desempenho do Programa em 2001. Por isso, foi necessário estender o prazo do cumprimento das metas para o exercício fiscal de 2003. As restrições foram superadas em 2002, quando o Comunidade Ativa foi considerado programa estratégico, com fluxo de recursos assegurados. Visando enfrentar os problemas de gestão orçamentária e financeira e aumentar a capacidade de negociação dos recursos fiscais, a Secretaria-Executiva criou o cargo de Assessor de Planejamento - ocupado pelo Gerente do Programa - com competência legal, técnica e política para cuidar do ciclo de alocação dos recursos.
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Desempenho do Programa quanto à multissetorialidade
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Considerando os conceitos do PPA desde o exercício de 2002, o Comunidade Ativa não é um programa multissetorial.
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Evolução do esforço de capacitação
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A capacitação da equipe gerencial não é uma prioridade da Secretaria, portanto, muitos processos de trabalho foram prejudicados por falta de conhecimento teórico aplicado. As áreas mais afetadas foram as de negociação das agendas, formação de parcerias e de formulação, gestão e execução de contratos e convênios.
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Desempenho dos parceiros na execução das tarefas e no cumprimento das metas acordadas
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Devido ao apoio político e institucional insuficiente, as parcerias internas ao Governo Federal atuaram de forma assimétrica no atendimento das demandas identificadas na comunidade, durante a implantação metodológica do Comunidade Ativa.
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Principais parceiros:
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parceria com o Programa Governo Eletrônico do Ministério do Planejamento: possibilitou a criação do projeto Comunidade Brasil em 2002, voltado a combater a desigualdade digital, mediante a implantação de telecentros comunitários, gerenciados participativamente pelos Fóruns de DLIS. |
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parceria com o Programa Paz nas Escolas, do Ministério da Justiça: possibilitou a criação do projeto Banco da Paz, no segundo semestre de 2002, em oito municípios do Entorno do Distrito Federal. Esta ação é inédita no País e, talvez, no mundo. |
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Uma parceria importante seria com instituições financeiras de segunda linha, visando oferecer microcrédito para atendimento das demandas oriundas do protagonismo econômico local, geradores de ocupação e renda.
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Mecanismo permanente de participação da sociedade. Desenvolve-se uma estratégia que se assenta na participação das lideranças locais para protagonizar o processo de desenvolvimento local, mediante a organização e funcionamento de Fóruns de DLIS.
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O Programa não avalia a satisfação do usuário, uma vez que este tipo de pesquisa não se aplica ao Comunidade Ativa, porque as suas ações não visam a prestação de serviços. Pelas características metodológicas do Programa, o custo da pesquisa seria maior do que os benefícios resultantes para eventual aperfeiçoamento das ações.
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