Avaliação dos Programas > Emancipação de Assentamentos Rurais



Realização Física e Financeira Indicadores Custos


O Programa tem por objetivo emancipar da tutela governamental os assentamentos rurais criados até 1998, mediante atendimento complementar que lhes propiciem condições de sustentabilidade. O indicador desse Programa é a Taxa de Emancipação de Projetos de Assentamentos Criados até 1988, que representa a relação percentual entre a quantidade de projetos emancipados e a quantidade de projetos criados até 1998. O valor ainda se encontra abaixo do esperado, visto que uma parte significativa dos projetos emancipados no período é considerada de grande porte contemplando, assim, um contingente grande de famílias, o que mascara o peso relativo do índice. O índice não foi apurado e atualmente o Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária - Sipra apresenta dificuldade para sua mensuração.
O destaque, em 2002, ficou por conta da ação intitulada Concessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas em Projetos Criados até 1998, com execução física de 176,8% e nível de execução financeira de 95,8%. As três ações restantes situaram-se abaixo do esperado em termos de execução física, não obstante com financeiros sempre superiores a 90%. Em parte, o mau resultado é decorrência do contingenciamento dos recursos para infra-estrutura que constitui fator determinante para a emancipação.
Em termos de principais resultados, destacam-se os três a seguir:
Crédito-Instalação - esta modalidade de crédito teve seus valores individuais ampliados para R$ 4,5 mil por família e está assim caracterizado: apoio à instalação, no valor de até R$ 1,5 mil por família assentada (para aquisição de alimentos, insumos e ferramentas necessárias ao início da atividade produtiva) e aquisição de material de construção, no valor de até R$ 3 mil por família assentada. Foram concedidos créditos para apoio à instalação para 10.143 famílias e para aquisição de material de construção para 29.262 famílias.
Topografia - essa ação consiste na materialização no terreno das áreas previstas na organização territorial concebida para o projeto de assentamento (parcelas, áreas comunitárias urbanas ou de exploração agrícola comunitárias, áreas inaproveitáveis, de reserva legal ou de preservação permanente, açudes, estradas etc.). Foram executados 6.844 km de poligonal, beneficiando 19.489 famílias. Houve um contingenciamento da ordem de 25% dos recursos orçamentários previstos o que comprometeu o atingimento da meta.
Assistência Técnica e Capacitação - os recursos desta ação foram destinados, prioritariamente, para cobrir as despesas com os convênios firmados com as Agências Regionais de Comercialização - ARCOs. Essas agências atuam:
assessorando os grupos de agricultores familiares na comercialização da sua produção;
organizando comitês regionais de gestão das cadeias produtivas de maior interesse dos agricultores familiares;
- realizando estudos sobre as possibilidades do agronegócio, identificando a situação atual e tendências das cadeias produtivas, indicando novas oportunidades a agricultores familiares e trabalhadores rurais assentados;
mobilizando, organizando e capacitando os agricultores familiares e trabalhadores rurais assentados;
estimulando a articulação dos serviços de assistência técnica e assessoramento de especialistas para questões específicas;
estimulando a demanda de pesquisa; e
difundindo tecnologias já disponíveis.
De maneira geral, os resultados foram considerados satisfatórios em razão da execução física no período ter sido estimada em patamares bem próximos dos índices propostos. No caso específico da ação de Concessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas em Projetos Criados até 1998, a execução teve boa performance em razão da articulação promovida junto a outras instituições. No entanto, problemas de natureza operacional dificultaram a execução das ações de forma descentralizada.
A expectativa para o período do PPA 2000 - 2003 é de que a taxa se eleve substancialmente, considerando que, uma vez atendidos os grandes projetos, devem ser contemplados os médios e pequenos.
Considerando que para emancipar um projeto se faz necessária à titulação de propriedade de 50% das parcelas e mais uma parcela do projeto e que, para se titular, se faz necessário que o imóvel esteja matriculado em nome do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra ou da União e observando ainda que imóveis obtidos através de desapropriação somente são matriculados em nome do Incra após a ação judicial específica haver transitado em julgado e que diversos desses projetos ainda tramitam pela justiça, entende-se ser necessária a atualização do índice final para o patamar de 40%, proposta que já fora apresentada anteriormente.
Esperam-se impactos positivos sobre o público-alvo por conta da execução que se conseguirá para o Programa ao final do período, acreditando-se que não surgirão conseqüências negativas por força da proposta orçamentária para 2003. Os resultados alcançados até o momento são considerados satisfatório em razão da execução física haver alcançado índices próximos dos propostos e, no caso específico da ação Concessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas em Projetos Criados até 1998 ter sido superada em razão da articulação promovida pela direção do Incra junto a outras instituições.



O Programa tem como objetivo precípuo a emancipação dos assentamentos rurais criados até 1998 com a transferência da tutela governamental para ao regime de autogestão, passando a inserir-se no contexto da agricultura familiar com assistência creditícia específica do Pronaf. Foi desenvolvido em razão da premissa de que não basta garantir o acesso à terra, fazendo-se necessário provê-la com um mínimo de infra-estrutura complementar, bem como garantir a medição das parcelas, a elaboração do plano de desenvolvimento sustentável e conceder os créditos que os parceleiros fazem jus.
Os aspectos dos programas que precisam ser melhorados são os seguintes:
Quanto à regionalização, sugere-se a retirada da regionalização para maior flexibilidade na destinação dos recursos.
Quanto à adequação dos indicadores, sabe-se que para emancipação é necessária a titulação de 50% das parcelas do projeto e que, para se titular, o imóvel deverá estar matriculado em nome do Incra ou da União. Como os imóveis obtidos através de desapropriação somente são matriculados em nome do Incra com decisão judicial específica transitado em julgado e que diversos desses projetos ainda estão pendentes de decisão pela justiça, entende-se ser necessária a atualização do índice final para o patamar de 40%.
Aspectos em que a estratégia de implementação precisa ser aperfeiçoada:
Plano de ação com metas, prazos e responsáveis: todos os recursos orçamentários do Programa devem estar assegurados e num cronograma definido para garantia de efetivo atendimento das famílias assentadas;
Organização dos trabalhos no âmbito da gerência: necessidade de se dar prioridade ao desenvolvimento do módulo avaliação do Sistema de Informações Gerenciais do Incra - SigIncra;
Forma de articulação com outras unidades do Ministério: há necessidade de melhoria especialmente no acompanhamento da execução das ações e envolvimento das unidades beneficiárias por ocasião da avaliação anual;
Forma de articulação com as parcerias: há necessidade de melhoria, principalmente no assessoramento às famílias assentadas visando garantir a inclusão social das mesmas;
Forma de articulação com outros ministérios: há necessidade de se aperfeiçoar a forma de articulação com outros ministérios, visto que diversas ações do Incra não são diretamente da sua alçada assim como certos ministérios desempenham funções complementares que permitirão o alcance da plena cidadania por parte dos beneficiários;
Mecanismos de controle social: há a necessidade de se aprimorar os mecanismos de controle social, visando garantir que as família em piores condições sejam atendidas com prioridade, evitando a formação de castas;
Forma de controle e acompanhamento do desempenho: há a necessidade de conclusão do Sistema de Informações Gerenciais do Incra - SigIncra, que atualmente tem disponível apenas o módulo de programação operacional e um módulo de acompanhamento da execução em fase final de desenvolvimento. O mais atrasado, infelizmente, é o módulo de avaliação justamente o de importância capital para os gerentes de Programa;
Forma de articulação com estados e municípios: há necessidade de se aperfeiçoar esta articulação, visto que toda ação ligada aos assentamentos interfere diretamente nos interesses dos municípios e dos estados. Atualmente os projetos de assentamentos se constituem em verdadeiras "ilhas" dentro desses territórios. A melhoria dessa articulação poderá garantir que o programa se torne um meio para promoção da inclusão social.
A estratégia de implementação do Programa precisa ser constantemente aperfeiçoada e adequada às situações que surgem e aos cenários que se apresentam, num processo dinâmico e constante.
Na implantação de infra-estrutura básica nos projetos de assentamento as prioridades são discutidas com as famílias beneficiárias e os serviços são realizados em parceria com as Prefeituras Municipais em discussão envolvendo todas as partes, com o intuito de integrar as famílias assentadas ao convívio social do município. A assistência técnica e capacitação dos assentados vêm se financiando a implantação e consolidação das ARCOs, que são organizações não-governamentais geridas pelas famílias de beneficiários do Programa.



Avalia-se que o padrão de execução financeira do Programa desenvolveu-se normalmente. Analisando-se a compatibilidade dos recursos financeiros liberados, de origem orçamentária com as necessidades de execução, verifica-se que as maiores limitações ocorreram na ação Infra-estrutura Complementar para Emancipação de Projetos de Assentamentos Rurais Criados até 1998, que sofreu forte contingenciamento orçamentário, o que comprometeu a emancipação dos assentamentos. As demais ações tiveram seus recursos preservados. O fluxo foi compatível com a programação, à exceção da ação que sofreu contingenciamento.
Em relação a adequabilidade de recursos para implementação do Programa, as principais limitações constatadas foram:
Recursos materiais insuficientes - existe clara insuficiência de equipamentos de informática, computadores e periféricos, bem como de manutenção preventiva e corretiva. A limitação atinge, indistintamente, gerentes e agentes executores envolvendo a estrutura organizacional, não só a nível central como regional e local. Assim, é necessário programar recursos na LOA/2004 para aquisição desses equipamentos, bem como sistematizar a manutenção preventiva e corretiva.
Inadequação de recursos humanos na equipe gerencial - sendo que o principal entrave (que se prolonga desde o início do PPA) é a inexistência de equipe gerencial. Há necessidade urgente de sua estruturação no âmbito do Incra/MDA, bem como a constituição de equipe de assessores e multiplicadores para propiciar uma maior visão e comprometimento do corpo de técnicos e dirigentes com relação à execução e avaliação do Programa. Há necessidade, também, de recomposição da força de trabalho em razão da necessidade de renovação dos quadros técnicos, especificamente em relação aos Engenheiros Agrônomos.
Insuficiência na qualificação do corpo técnico - face, principalmente, ao avanço tecnológico e a nova dinâmica gerencial induzida pela sistemática implantada pelo PPA. Concomitantemente, faz-se necessário desenvolver no âmbito da política de recursos humanos do Incra/MDA a formação, capacitação e especialização de pessoal para execução e gerência, a nível nacional, regional e local.
Quanto às restrições ao desempenho de ações, pode ser citado o contigenciamento dos recursos orçamentários da ação Infra-Estrutura Complementar para Emancipação de Projetos de Assentamentos Rurais Criados até 1998. Nos registros do Sigplan não estão inseridas quaisquer restrições para o Programa. No entanto, há que se ressaltar a dificuldade de fornecimento, pelos órgãos executores, em tempo hábil, das informações para carga no Sigplan, bem como para a Avaliação Anual do PPA e elaboração do relatório que subsidia o Balanço Geral da União - BGU.
A interferência negativa de maior vulto na implementação do Programa no ano de 2002 decorreu da circunstância desse ser um ano eleitoral, havendo, em conseqüência, restrições de lei para transferência de recursos da União aos parceiros da reforma agrária. Como se sabe, a Lei nº 9.504 proíbe a realização de transferência voluntária de recursos da União aos estados e municípios, e dos estados para os municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, bem como os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública, nos três meses que antecedem o pleito eleitoral.
Quanto ao monitoramento, não há na um mecanismo definido para a gerência das ações com execução descentralizada. Está em desenvolvimento o Sistema de Informações Gerenciais - SigIncra que terá três módulos, a saber: o primeiro denominado módulo programação, já em funcionamento e onde se realiza a programação operacional. O segundo é o módulo execução, praticamente concluído e em fase de testes para disponibilização em 2003. O terceiro e último é o denominado módulo avaliação que será desenvolvido somente em 2003. Existe, ainda, o Sistema de Informações de Projetos e Reforma Agrária - Sipra que foi atualizado recentemente para plataforma Web. O Sipra Web será a ferramenta de monitoramento do desempenho físico das ações realizadas nos projetos de assentamento. Atualmente as informações são coletadas por sistemas menores em base Access, de caráter não-corporativo.
Espera-se que com o futuro desenvolvimento e entrada em operação do módulo de avaliação se possa melhorar o controle e sanar as dificuldades ora encontradas.
A equipe gerencial, neste período, participou apenas de seminários realizados na ENAP. A sugestão é de que para o próximo PPA seja capacitada uma equipe gerencial e montada uma estrutura de multiplicadores para dar uma maior visão e comprometimento junto aos servidores com relação a execução e avaliação do Plano.
Praticamente não houve grandes ações no segmento de capacitação. Os poucos eventos de capacitação foram realizados de forma pontual para atender fragilidades técnicas localizadas ou aperfeiçoamentos visando a melhoria do desempenho das equipes em determinada ação sem maiores vínculos com a questão gerencial como um todo.
Os parceiros foram essenciais no período. Transformaram-se em braço operacional da instituição, principalmente para a execução da Assistência Técnica e Capacitação dos assentados ocasião em que os estados, os municípios, a Sebrae e as ONGs viabilizaram a manutenção do cumprimento das metas, mesmo tendo recursos orçamentários cortados. A ação de investimentos em infra-estrutura básica em projetos de assentamento conta com o apoio das Prefeituras Municipais, o que possibilitou a redução dos custos, principalmente no que concerne a construção de estradas vicinais, visto que as Prefeituras cediam as máquinas e pessoal especializado e o Incra cobria as despesas operacionais.
Ainda não foram fomentadas, no patamar que se deseja, parcerias com outros programas do Plano Plurianual, não obstante a ampla possibilidade de implementação com certa facilidade.
Certamente diversos outros programas do Plano Plurianual apresentam possibilidade de formalização de parcerias com o Programa, infelizmente ainda não foram fomentadas na magnitude que seria desejável não obstante o imenso potencial que representa.
A participação da sociedade ocorre através do diálogo constante e direto com as entidades representativas, inclusive na elaboração das programações operacionais no âmbito das Superintendências Regionais e que é realizada de forma participativa sendo discutidos como e onde serão aplicados os recursos orçamentários disponibilizados.
A avaliação é realizada juntamente com as entidades representativas dos trabalhadores rurais sem-terra e de assentados, durante reuniões de negociação ou avaliação de pauta de reivindicações e negociação de acordos e da execução das obras e serviços topográficos.
Os mecanismos de avaliação da satisfação dos usuários, embora satisfatórios, precisam ser melhorados.

Energia das Pequenas Comunidades