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A atuação da Defesa Civil não se restringe às ações emergenciais. A Secretaria Nacional de Defesa Civil - Sedec, órgão de coordenação do Sistema Nacional de Defesa Civil - Sindec, atua em parceria com os órgãos estaduais e municipais, tanto na normalidade quanto na anormalidade provocada por desastres. De acordo com as atribuições legais e para atender à crescente demanda de apoio técnico dos órgãos integrantes do Sindec, necessita-se de um quadro técnico apropriado, bem como da implantação de um centro nacional de gerenciamento de informações e operações de desastres.
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Para aperfeiçoar o Programa no âmbito do Ministério da Integração Nacional e adequá-lo às demais ações governamentais, as áreas de riscos de desastres indicadas pelos órgãos de Defesa Civil poderiam ser critério para priorizar a ação governamental. Para tanto, deve-se observar os princípios do desenvolvimento sustentável para minimizar as desigualdades regionais, visando à prevenção de desastres e à melhoria da infra-estrutura econômica e social.
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No que se refere à prevenção e preparação, a Sedec promoveu visitas técnicas às instalações sensíveis, tais como: Usina Nuclear de Angra dos Reis/RJ; Usina Hidroelétrica de Itaipu/PR e a outras instalações e/ou atividades que representam risco de desastres.
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Todas as obras e serviços de engenharia executados com recursos do Programa Defesa Civil são avaliados na sua conclusão, por meio de inspeções técnicas realizadas pelos técnicos da Secretaria ou da Caixa Econômica Federal - CAIXA, que, em seguida, elaboram um relatório técnico de desempenho físico, documento que integra a prestação de contas dos convênios celebrados.
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Seria recomendável que todos os órgãos estaduais e municipais de defesa civil tivessem participação ativa em todas as fases do planejamento e da implementação das ações de defesa civil. A parceria com os órgãos de coordenação estadual, mediante repasse de recursos, além de fortalecer o Sistema Nacional de Defesa Civil - Sindec, agregaria mais qualidade às obras e serviços implementados com o acompanhamento das ações durante toda a execução.
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Outro dado importante de desempenho do Programa são os depoimentos positivos dos agentes da implementação do Bolsa-Renda, tais como: funcionários dos Correios e das agências da CAIXA, lideranças comunitárias, funcionários das Prefeituras e outros. O Programa Bolsa-Renda beneficiou, em 2002, 6.011.350 famílias, nos Estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.
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A Sedec promove e ainda apóia eventos de Defesa Civil realizados pelos órgãos estaduais e municipais, tanto ministrando cursos e palestras quanto distribuindo publicações técnicas. O impacto dessas ações é altamente positivo, visto que os técnicos e agentes de defesa civil capacitados, nos âmbitos municipal e estadual, atuam mais eficientemente na prevenção e na primeira resposta aos desastres.
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A ação Capacitação de Agentes de Defesa Civil alcançou 94,7% da meta, capacitando 234 agentes em 2002 - observa-se a melhoria significativa no desempenho dos órgãos estaduais, com reflexo direto na criação e na organização dos órgãos municipais de defesa civil - as Comdec. O maior desafio é o envolvimento das lideranças comunitárias e da sociedade em geral, nas ações de defesa civil. Em muitos municípios onde existem as Comdec, cria-se uma rede de representação local e formam-se os Núcleos Comunitários de Defesa Civil - Nudec, que, em várias localidades são muito atuantes e têm representado a forma mais eficiente de gestão no município. O principal benefício é a oportunidade de o cidadão desempenhar sua cidadania com o objetivo de reduzir os riscos a que está exposto, bem como proteger seu patrimônio dos danos causados pelos desastres.
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Com um único Programa, a complexidade das ações de defesa civil não foi contemplada, e os seus diferentes produtos (municípios atendidos, municípios assistidos e agentes capacitados) foram aglutinados e medidos por um único indicador. Pela dificuldade de apurar esse indicador, o desempenho do Programa tem deixado de ser aferido nos últimos três anos. O indicador atual refere-se apenas aos municípios afetados por desastres, não incluindo a atuação preventiva, considerada como prioritária pela doutrina. Portanto, é recomendável estabelecer mais de um indicador. Poder-se-ia utilizar a denominada cesta de indicadores. Com esse raciocínio, se mais dois forem criados, ter-se-á três indicadores, situação que reforça ainda mais a tese de que as atuais ações devam ser transformadas em programas.
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Considerando a atuação preconizada pela Política Nacional de Defesa Civil, o atual Programa de Defesa Civil do PPA deveria ser desmembrado em quatro programas:
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Prevenção de Desastres: compreende ações e atividades implementadas antes da ocorrência dos desastres e tem como objetivo avaliar e reduzir riscos de desastres; |
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Preparação para Emergências e Desastres: compreende ações e atividades implementadas antes da ocorrência dos desastres e tem como objetivo preparar e capacitar as instituições e equipes para atenderem situações de desastres; |
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Respostas aos Desastres: contempla ações e atividades implementadas durante a ocorrência dos desastres e tem como objetivo atender situações de desastres; e |
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Reconstrução: contempla ações e atividades implementadas após a ocorrência dos desastres e tem como objetivo reconstruir e recuperar o cenário dos desastres, em caráter permanente, incorporando os aspectos da prevenção. |
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A criação desses quatro Programas, em substituição às ações previstas atualmente no PPA, muito contribuiria para o entendimento da real amplitude da atuação da defesa civil pela classe política, gestores públicos e população em geral, além de atender ao estabelecido na Política Nacional de Defesa Civil.
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Somente na hipótese da impossibilidade (política, técnica, administrativa) de implementar a alternativa acima recomendada, poderiam ser adotadas, no mínimo, cinco ações: Prevenção de Desastres; Preparação para Emergências e Desastres; Respostas aos Desastres; Reconstrução; e Capacitação de Agentes de Defesa Civil.
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O Programa Defesa Civil utiliza o indicador Taxa de Atendimento Populacional nos Municípios Afetados por Desastres para medir o seu desempenho físico. Este indicador é influenciado por vários fatores, sendo a ocorrência de desastres o fator preponderante. Outro fator que pesa na variação do índice é a aprovação de recursos extraordinários, mediante a emissão de Medidas Provisórias, já que o número de municípios assistidos (produto) está diretamente relacionado com o montante de recursos aprovados no Orçamento Geral da União - OGU, sempre muito aquém do necessário.
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Atualmente, os recursos financeiros para as ações de Defesa Civil provêm das fontes: OGU e MPs. No entanto, existe o Fundo Especial para Calamidades Públicas - Funcap, desativado por falta de recursos orçamentários, que constitui um instrumento financeiro aprovado e apropriado para captar recursos de outras fontes de financiamento, tais como: doações voluntárias, contribuições de entidades públicas e privadas, nacionais e internacionais, destinadas ao atendimento emergencial.
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O repasse dos recursos federais, mediante convênios com estados e municípios, tem sido inoportuno para as necessidades emergenciais provocadas por desastres, pois a celebração consome dias, semanas e até meses para a completa instrução de processo - constituída pela inclusão de documentos exigidos pela legislação e apresentação e análise do projeto técnico.
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Para o atendimento emergencial de desastres, o ideal seria alocar recursos no Funcap, já existente, para atuação imediata do Governo Federal, em grandes desastres, complementando a atuação do estado e do município. Para as demais ações (não-emergenciais), se utilizaria o repasse por convênios. A melhoria dos aspectos físico-financeiros poderia ser alcançada com a efetiva participação das Coordenadorias Municipais de Defesa Civil - Comdec e dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil - Nudec, em todas as fases, na implementação do Programa Defesa Civil - planejamento, acompanhamento, avaliação e controle das ações governamentais.
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No exercício de 2002, os recursos orçamentários não foram suficientes, tanto para prevenção e preparação, quanto para o atendimento à população afetada por desastres, em suplementação à ação dos estados e municípios. Historicamente, os recursos extraordinários têm representado a maior parte dos recursos aplicados. Há casos em que o total dos recursos aplicados representa até 200 vezes o valor do orçamento anual. Portanto, as metas físicas estipuladas, correspondentes aos recursos orçamentários, têm tido um bom desempenho.
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No ano de 2002, o fluxo dos recursos orçamentários sofreu uma grande descontinuidade pelo impedimento legal da Lei Eleitoral (período de junho a outubro). No entanto, verifica-se que, nos últimos anos, o fluxo de recursos financeiros tem sido descontinuado, com grande concentração na última quinzena do mês de dezembro.
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Quanto aos recursos humanos e à infra-estrutura, é importante considerar as seguintes dificuldades:
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- falta de espaço físico e insuficiência de equipamentos;
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- falta de softwares específicos e de melhores sistemas gerenciais de informação, que dificultam o acompanhamento, a avaliação e o controle das metas a serem alcançadas;
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- força de trabalho (servidores níveis técnico e administrativo) insuficiente, dado o número de convênios celebrados com estados e municípios. Há necessidade de engenheiros para análise de projetos de engenharia, acompanhamento de obras, inspeção in loco e análise de prestação de contas. O volume de trabalho é muitas vezes maior que a força de trabalho atual;
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- necessidade de contínua capacitação dos funcionários para permitir melhor qualidade nos serviços prestados.
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A implementação do Programa também foi marcada por dificuldades relacionadas à tramitação, à legislação e ao fluxo de recursos, tais como:
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- contingenciamento da ação Capacitação de Agentes de Defesa Civil, prejudicando o desempenho físico;
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- convênios celebrados e publicados sem a imediata liberação de recursos, alguns com atraso de até três meses;
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- vários casos de impedimentos na celebração de convênios, devido à inadimplência dos estados e municípios;
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- cancelamento de convênios com recursos de restos a pagar;
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- grande dificuldade para a apresentação das prestações de contas (em alguns casos, somente após as sucessivas cobranças é que o convenente apresenta a prestação de contas);
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- inexistência de contrapartida (em valor e rubrica) no orçamento do estado e/ou município;
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- processos de licitação e contratos que atrasam o início da execução física do objeto, sendo necessária a celebração de aditivos;
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- tramitação longa e complexa da documentação exigida na instrução de processo (análise das áreas específicas deste Ministério, quanto aos aspectos administrativos, institucionais, técnicos, financeiros e jurídicos); e
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- desconhecimento da legislação vigente e da documentação exigida para a celebração de convênios por parte da maioria das administrações municipais brasileiras.
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Ademais, é importante citar que o resultado da capacitação em defesa civil, em nível estadual é altamente positivo. Em nível municipal, o processo avança muito lentamente, devido ao grande número de municípios e ao despreparo dessas administrações municipais. Está sendo estudada a proposta de um projeto de capacitação para municípios, utilizando-se a metodologia do ensino a distância. Espera-se desta forma avançar mais rapidamente na preparação dos agentes de defesa civil locais, onde é dada a primeira resposta ao desastre. Em apoio aos municípios, é recomendável a veiculação de campanhas preventivas para a conscientização da população quanto às ações de redução de desastres.
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Os principais parceiros na Capacitação de Agentes de Defesa Civil correspondem aos órgãos de excelência técnica, que agregam conhecimento técnico-científico, pois, além do baixo custo, essas parcerias representam somente vantagens.
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Quanto à avaliação dos cursos, os participantes avaliam cada um dos aspectos: conteúdo programático, palestrantes e organização. Outro índice para medir o êxito dessa ação é a demanda crescente. A evolução do índice de realização física está baseada na proporção de alunos treinados dos cursos realizados em relação ao programado.
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A capacitação para o aperfeiçoamento da equipe técnica gerencial da Sedec responsável pela implementação do Programa é contínua, por meio da participação dos técnicos em eventos como seminários, congressos e cursos nacionais e no exterior. Outro aspecto a considerar é o acesso às publicações e revistas técnicas produzidas pelos organismos internacionais afins, como os das Nações Unidas, e por órgãos de excelência técnicas nacionais, como o Instituto de Pesquisas Tecnológicas - IPT, a Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho - Fundacentro, a Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN e outros.
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