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Para melhor compreender os resultados e os indicadores do Programa Infra-estrutura Urbana - Pró-Infra, deve-se considerar que, a partir de 2002, o Programa teve sua concepção alterada com a transferência de ações do Programa Revitalização da Infra-Estrutura de Centros Urbanos, financiado com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS.
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A composição do investimento também foi alterada de forma a proporcionar o atendimento de um número maior de projetos, tais como: Drenagem Urbana, Pavimentação e Obras Viárias, Energia Elétrica e Iluminação Pública, Proteção, Contenção e Estabilização do Solo, Equipamentos Comunitários Públicos, Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário.
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Esta reformulação exigiu estudos para a concepção de novos indicadores, com o objetivo de medir os resultados e avaliar se os recursos investidos nas diversas ações do Programa estão proporcionando as mudanças necessárias para a sociedade. Tais indicadores foram concebidos no âmbito do Programa Gestão da Política Urbana, estando em fase de implantação, devendo ter os primeiros resultados durante o exercício de 2003.
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No mês de junho de 2002, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU/PR deu início ao processo de seleção e contratação de operações à conta do Orçamento Geral da União - 2002. Foram contratadas 2.295 operações que poderiam beneficiar, com melhoria das condições de infra-estrutura nos centros urbanos, cerca de 4.436.496 famílias. Porém, tendo em vista o decreto que cancelou os restos a pagar de 2002, a previsão é que esse número de famílias beneficiadas deva ser restringido.
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No mesmo exercício, foram concluídas 81 obras, beneficiando cerca de 58.597 famílias, além de 1.061 obras assinadas nos exercícios de 2000 e 2001, que beneficiaram 2.457.451 famílias.
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As principais dificuldades encontradas no período 2000-2002 para o alcance efetivo de resultados no Programa estão relacionadas ao contingenciamento orçamentário e financeiro, à ampliação de limites orçamentários somente ao final dos exercícios ou às vésperas de prazos restritivos, gerando uma sobrecarga de contratações num único mês que, aliada à falta de recursos financeiros e ainda ao curto espaço de tempo para análise dos planos de trabalho e à sua efetiva contratação, produz dificuldades no cumprimento das metas e prazos, gerando obrigações em exercícios futuros, comprometendo a execução do Programa no exercício corrente.
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No exercício de 2002, dois fatores contribuíram para a operacionalização do Programa abaixo do esperado: o calendário político do País e o contingenciamento orçamentário ocorrido no início do exercício. As restrições da Lei Eleitoral dificultaram ou mesmo impediram que os governos estaduais e municipais dessem início à execução dos empreendimentos, fazendo com que vários contratos de repasse fossem inscritos em restos a pagar para 2003.
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Destaca-se como restrição a falta de capacidade técnica e institucional da grande maioria dos municípios e estados que torna a elaboração dos projetos, o processo licitatório, o licenciamento ambiental, a regularização fundiária e outras exigências normativas impeditivas para o início da execução das obras. Também pode ser apontada como restrição constante o fato de que o orçamento alocado em um exercício não seja financeiramente executado dentro do próprio exercício, utilizando-se, em conseqüência, a figura de restos a pagar, comprometendo a alocação de recursos em orçamentos futuros.
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Considerando-se a hipótese de conclusão das obras em andamento relativas ao OGU de 2001, bem como daquelas contratadas com o OGU de 2002 até dezembro, a SEDU/PR deverá obter ampliação dos limites de pagamento para liquidação das mesmas ou, como alternativa, ampliar os prazos de validade dos restos a pagar.
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Para avaliar a situação do Programa Infra-estrutura Urbana, torna-se necessário compreender algumas de suas características, que o diferenciam dos demais programas a cargo da SEDU/PR.
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Em primeiro lugar, o Programa não constou do Projeto de Lei do Orçamento enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional em 2001, sendo o Programa e suas ações criadas por aquela casa legislativa, à luz do que vinha ocorrendo nos exercícios anteriores. Logo, o Programa tem sido, até o momento, recriado anualmente e exclusivamente por intermédio de emendas, que, em geral, são de pequena monta, muito diversificadas e bastante diluídas por todo o território nacional.
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Tal fato dificulta não só o estabelecimento de uma política adequada e específica para atender ao déficit existente em termos de infra-estrutura urbana nas cidades brasileiras, como também a aplicação de critérios para a priorização e execução das intervenções realizadas. Dificultam também o controle da aplicação dos recursos e a mensuração dos resultados alcançados.
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Para lidar com a insuficiente capacidade técnica e institucional da maioria dos municípios e estados, quanto às exigências normativas, faz-se necessária a implementação de ação específica de apoio ao desenvolvimento institucional dos executores.
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Os indicadores estão em fase de estudos e implantação. Somente no próximo exercício poderemos avaliar a sua eficiência.
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A Caixa Econômica Federal é a instituição contratada como prestadora de serviço para, como mandatária da União, assinar os contratos de repasse com estados, Distrito Federal e municípios, bem como acompanhar a execução das obras in loco. Estes últimos são os responsáveis pela execução dos empreendimentos. Os recursos financeiros dos contratos são liberados em parcelas, conforme estabelecido nos projetos e nos cronogramas físico-financeiros aprovados, mediante comprovação, pela Caixa, da execução física do empreendimento.
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A parceria com a Caixa pode ser considerada uma ação decisiva para o alcance dos resultados do Pró-Infra, pois assegura sua execução sob um arcabouço de normas e procedimentos técnicos que garantem que os recursos investidos alcancem os seus verdadeiros objetivos.
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No âmbito da gestão do Programa, a falta de autonomia do gerente, a infra-estrutura inadequada e a ausência de equipe de apoio limitam a atuação e o papel do gerente. A gerência, por falta de recursos, não consegue acompanhar a execução e o resultado das ações, nem estabelecer um melhor relacionamento com a Caixa e com os municípios beneficiados com recursos do Programa. O gerente é obrigado a assumir o papel do corpo administrativo, técnico e gerencial do Programa, simultaneamente. Uma melhor integração com a Caixa garantiria um maior e melhor fluxo de informações sobre a execução do Programa na tempestividade adequada.
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Quanto à forma de controle e acompanhamento do desempenho, embora a parceria com a Caixa possibilite o controle e acompanhamento da execução das obras contratadas no âmbito do Programa, a SEDU/PR ressente-se de um sistema de informações mais preciso e consistente, especialmente no que se refere ao detalhamento das características físicas, do modelo de implementação adotado pelo executor e do nível de satisfação dos beneficiários.
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Está em fase de análise a parceria com ações de outros programas da SEDU/PR com o mesmo escopo de atuação ou, possivelmente, a criação de uma nova ação voltada ao desenvolvimento institucional de municípios, a exemplo do Saneamento é Vida, de forma a atender às demandas de projetos voltados para essa área.
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Um dos fatores que mais afeta a estratégia de implementação do Programa reside na inadequação da legislação orçamentária que não contempla as especificidades das intervenções realizadas no seu âmbito, uma vez que necessitam de um prazo médio de três meses para a licitação e, não raro, de um período de obras que extrapola doze meses, além do mais, os descontingenciamentos de recursos concentram-se, via de regra, ao final do exercício, determinando definitivamente o divórcio entre o exercício orçamentário e a efetiva realização dos benefícios.
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Decisivamente, a estratégia que mais contribuiu para a obtenção dos principais resultados do Programa foi o processo descentralizado de contratação das obras. Governadores e prefeitos dirigem-se diretamente às agências locais da Caixa para apresentarem seus projetos, receber informações, assinar contratos de repasse aprovados e autorizados pela SEDU/PR e receber os recursos mediante a comprovação de execução das etapas do objeto pactuado. Os benefícios são imediatos, tanto na agilidade do processo quanto na segurança do acompanhamento da execução e da liberação dos recursos.
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Existe dissincronia entre o exercício orçamentário e a efetiva realização dos benefícios. Como conseqüência também há um descompasso entre a execução orçamentária (realização dos empenhos) e a execução financeira (liquidação e pagamento dos valores empenhados).
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Anualmente, o Programa utiliza a totalidade dos recursos descontingenciados para formalização de novas contratações, enquanto os limites financeiros são utilizados para pagamento das obras/serviços contratados em exercícios anteriores. Como o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SigPlan não registra o acompanhamento dos restos a pagar, a execução do Programa aparece destorcida, com um nível de realização bem menor do que o ocorrido na prática.
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A definição dos limites financeiros leva em conta apenas a dotação orçamentária do exercício, ignorando a existência de valores inscritos em restos a pagar. Desse modo, os montantes fixados são insuficientes, sem considerar a irregularidade do cronograma de disponibilização dos recursos. A descontinuidade do fluxo financeiro afeta o regular desempenho do Programa, pois prejudica o início das obras, causa descompasso entre o cronograma físico e financeiro provocando, em conseqüência, a elevação dos seus custos e ainda paralisações das mesmas, comprometendo seus objetivos sociais e afetando a credibilidade do Governo Federal.
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Os valores propostos pelo Executivo para o Programa têm sido bastante inferiores aos previstos no PPA 2000/2003. Na fase de tramitação no Congresso Nacional, o Programa recebe recursos adicionais por força das emendas parlamentares, muitas vezes quadruplicando o valor inicialmente proposto. Na fase de execução, os valores aprovados em Lei são mais uma vez modificados em virtude da edição de decretos de limite para movimentação e empenho. O Pró-Infra não implementou as ações de financiamento migradas do Programa Revitalização de Infra-Estrutura de Centros Urbanos com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, em função do contingenciamento do setor público.
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O sistemático contingenciamento orçamentário impede que as emendas previstas no OGU sejam selecionadas no início do exercício, não havendo tempo para os procedimentos administrativos para a sua contratação e início das obras dentro do exercício financeiro. Desta forma, o resultado é um número excessivo de recursos inscritos em restos a pagar, o que acaba causando um impacto no fluxo financeiro previsto para o ano seguinte.
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Além disso, o contingenciamento torna difícil estabelecer qualquer planejamento para implementação do Programa quando não se sabe quanto será disponibilizado para movimentação e empenho. Via de regra, os limites orçamentários são concedidos de forma concentrada e ao final dos exercícios, ou às vésperas de prazos restritivos, como o estabelecido pela Lei Eleitoral, gerando uma sobrecarga de contratações em um único mês.
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Em 2002, o Programa empenhou e liquidou R$ 456 milhões dos R$ 653 milhões da LOA (69,8%), entretanto, executou financeiramente no exercício apenas R$ 85 milhões (13% da LOA), passando a diferença para restos a pagar em 2002. Assim, a continuar o contingenciamento dos recursos em 2002, principalmente dos restos a pagar, acredita-se que o Programa não alcançará os índices esperados no PPA.
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O monitoramento da execução física é realizado pela Caixa que disponibiliza as informações para a SEDU/PR em formato de banco de dados, que precisa ser aperfeiçoado quanto á sua qualidade e consistência. A identificação de problemas ocorre por intermédio da avaliação desses dados, por relatos da própria Caixa, dos executores e de parlamentares. A Secretaria de Controle Interno da Presidência da República - CISET também tem auxiliado muito nessa tarefa.
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O ideal seria promover também visitas técnicas nos locais das obras, o que não tem ocorrido por restrições de recursos para custeio dos deslocamentos, bem como pela pequena equipe da gerência do Programa.
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Em se tratando de recursos humanos, a equipe técnica do Programa se limita a seu Gerente. Assim, todo o processo de acompanhamento das ações fica seriamente prejudicado em decorrência da falta de pessoal capacitado para o desempenho dessas funções, afetando o perfeito gerenciamento de um Programa do porte do Pró-Infra, que chega a contratar, em um único exercício, 2.644 operações.
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Considerando as dificuldades relacionadas acima, a estratégia de implementação do Programa está razoavelmente adequada, pois a implementação por meio da Caixa Econômica Federal é o meio mais seguro, pois a extinta SEDU não possuía corpo técnico para executar as ações diretamente. Essa parceria com a Caixa tem assegurado a execução do Programa sob um arcabouço de normas e procedimentos técnicos que garantem que os recursos investidos alcancem os seus objetivos. Além disso, o modelo operacional adotado possibilita o acompanhamento das obras contratadas in loco, viabilizando a liberação dos recursos financeiros por parcela de obras/serviços executados.
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Conquanto seja revestido de inegáveis vantagens, este modelo fragiliza o acompanhamento realizado pela SEDU/PR, uma vez que a distancia das experiências locais e a torna dependente das informações - e a qualidade destas - disponibilizadas pela Caixa, além de trazer nebulosidade à questão da responsabilização quando dos apontamentos das auditorias internas e externas.
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Quanto à parceria com os poderes públicos locais, é visível sua insuficiente capacidade técnica e institucional, o que torna a montagem dos projetos e o atendimento das exigências normativas impeditivos para a contratação e início de execução das obras, trazendo, em conseqüência, atraso na implementação do Programa. Entretanto, sua proximidade com os beneficiários o torna o melhor agente de julgamento das reais necessidades locais.
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As alterações na Lei Orçamentária, decorrentes das emendas parlamentares são positivas no que tange ao acréscimo de recursos ao Programa, embora o planejamento das ações fique condicionado à distribuição dos recursos, de forma diversa dos critérios de regionalização originalmente utilizados pelo Executivo. É importante fortalecer uma parceria mais ativa junto ao Congresso Nacional para solucionar essa divergência.
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Parcerias mais efetivas com os Programas geridos pelo próprio órgão, como o Morar Melhor, Saneamento é Vida e Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos, não ocorrem com grande freqüência em virtude da própria natureza dos recursos, que são preponderantemente provenientes de emendas parlamentares de pequenos valores já destinadas a determinados municípios e até mesmo bairros, impedindo a composição dos investimentos num projeto mais estruturante. A falta de liberdade existente no orçamento aprovado também inibe a busca de parcerias com programas geridos por outros órgãos.
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O Manual de Instruções do Pró-Infra estabelece que os Agentes Executores deverão estimular a participação das famílias em todas as etapas do projeto, na gestão dos recursos financeiros da União destinados ao Programa, bem como na manutenção do patrimônio gerado por estes investimentos.
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Estabelece, ainda, como obrigatório em todos os projetos, o desenvolvimento de trabalho social, que deverá, necessariamente, prever o apoio à mobilização e organização comunitária; a capacitação profissional ou geração de trabalho e renda; a educação sanitária; e o acompanhamento e avaliação dos resultados da intervenção, por parte dos Agentes Executores, após conclusão das obras e serviços.
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Com isso, espera-se que os mecanismos de controle social estejam garantidos, embora a ausência de equipe técnica na SEDU/PR, em qualificação e número suficientes, não permita uma avaliação mais precisa da questão.
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A execução do Pró-Infra é descentralizada SEDU/Caixa/poder público local, o que a distancia muito dos beneficiários finais. Na prática, esse contato só ocorre no âmbito da ação local, onde os executores devem estimular a participação das famílias em todas as etapas do projeto, na gestão dos recursos financeiros da União destinados ao Programa, bem como na manutenção do patrimônio gerado por estes investimentos.
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Nas ações de maior impacto, o desempenho fica prejudicado por diversos fatores. Geralmente, os processos licitatórios são lentos e, muitas vezes, questionados pelas auditorias internas e externas. A morosidade na obtenção de licenciamento ambiental também dificulta e algumas vezes inviabiliza o início de execução dos empreendimentos. Além disso, as questões relativas à inadimplência, aliada ao atendimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, têm-se mostrado como os principais entraves à contratação e agilidade na execução dos empreendimentos.
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