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Durante o período de janeiro 2000 a dezembro de 2002 foram realizadas contratações que irão beneficiar 98.869 famílias com infra-estrutura urbana, habitação e saneamento.
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Na ação de apoio à modernização institucional dos municípios para atuação na melhoria das condições do setor habitacional para famílias de baixa renda, foram firmados cinqüenta contratos de repasse em 49 municípios em 2002, totalizando um investimento de R$ 10 milhões e ainda foram aprovados 41 Planos Estratégicos Municipais para Assentamentos Subnormais - Pemas. Desde 2000 estão em vigor 163 contratos de repasse com os municípios, no montante de R$ 35,5 milhões com recursos da União/BID, tendo sido aprovados 98 Planos Estratégicos Municipais para Assentamento Subnormais - Pemas.
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Na ação Melhoria das condições habitacionais, de infra-estrutura e de saneamento básico (Habitar-Brasil/BID - Urbanização de Assentamentos Subnormais - UAS) em 2002 foram firmados 41 contratos de repasse em 41 municípios, para serem executados de forma plurianual, correspondendo a um investimento da ordem de R$ 241,9 milhões, sendo R$ 194,2 milhões de repasse da União/BID, e o restante de contrapartida dos tomadores (estados, municípios e DF). As obras, quando concluídas, irão beneficiar cerca de 23 mil famílias, gerando aproximadamente 23 mil empregos. Entre os anos de 2000 e 2002 foram contratadas 68 operações para execução de projetos integrados de urbanização de favelas, das quais 29 estão com obras já iniciadas e quarenta já concluíram ou iniciaram os processos licitatórios. Estes contratos beneficiarão 53.676 famílias, com R$ 477,6 milhões em investimento, sendo R$ 373,6 milhões de repasse da União/BID e o restante de contrapartida dos estados e municípios.
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A ação de Financiamento a estados e municípios para implantação de melhorias habitacionais (Pró-Moradia) teve suas contratações paralisadas devido às restrições de crédito ao setor público. Entretanto, em 2002 foram reabertas as contratações, tendo sido contratadas dezoito operações no Estado da Bahia, com investimento de R$ 62 milhões, onde serão beneficiadas cerca de nove mil famílias. No período de 2000 a 2002 foram contratadas 28 operações de crédito no montante de R$ 130,3 milhões de investimento, sendo R$ 110,5 com recursos do FGTS e o restante de contrapartida dos estados e municípios. Tais obras, quando concluídas, beneficiarão 45.197 famílias.
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Cabe salientar que os índices previstos somente não serão superados caso continue o forte contingenciamento de recursos do OGU e as restrições de crédito ao setor público, os quais, até aqui, têm dificultado o atendimento à demanda existente.
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Como este Programa foi considerado prioritário pelo Ministério das Cidades, em reunião interministerial com a área econômica e a Casa Civil, ficaram assegurados, no mínimo, a disponibilização dos R$ 120 milhões aprovados na LOA para 2003. Estima-se atingir em 2003 um total de 105 operações contratadas. Na ação com recursos do FGTS, foram iniciadas as negociações no sentido de se rever a política de restrição de crédito ao setor público, oferecendo alternativas que permitam reabrir as contratações.
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Dados oficiais revelam que 138 milhões de brasileiros vivem em cidades, sendo que 35 milhões de pessoas moram em áreas subnormais, com ausência de serviços básicos necessários como água ou esgoto ou energia elétrica ou residindo em moradias inadequadas (barracos e palafitas, localizados em áreas de risco, como beira de rios, morros, etc). Na década de 1980, por exemplo, verificou-se um crescimento populacional das regiões metropolitanas da ordem de 24%, enquanto a população que mora em áreas faveladas aumentou em 118%. A essas áreas subnormais são agregados, anualmente, em torno de 340 mil domicílios subnormais, número que corresponde a mais de três vezes o total de domicílios urbanos de uma cidade do porte de Florianópolis-SC. As conseqüências desse quadro são a ocorrência diária de perdas de vidas humanas e de bens materiais das famílias, que se perdem nas enchentes e nos deslizamentos de morros, e de hospitais abarrotados de pessoas com doenças originadas pela ausência de saneamento básico nos locais onde residem.
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Para enfrentar este cenário, o Governo Federal criou os programas Pró-Moradia, com recursos do FGTS e Habitar-Brasil/BID, com recursos da União/BID, que atendem a estados e municípios com o objetivo de capacitar os administradores locais a resolverem os problemas habitacionais da população com renda até três salários-mínimos e assegurar recursos financeiros para implementar projetos integrados que atendam todas as necessidades básicas dessas famílias, transformando as áreas de favelas em bairros residenciais normais. Posteriormente, esses programas foram transformados em ações do Programa Nosso Bairro, que integram o PPA 2000-2003.
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Destaca-se como inovação do Programa a criação de uma ação de desenvolvimento institucional de municípios, que objetiva assegurar o apoio técnico e financeiro para aperfeiçoar, modernizar e capacitar as prefeituras municipais visando melhorar sua atuação na solução dos problemas habitacionais das famílias de baixa renda. Por intermédio desta ação, capacitam-se os entes municipais para lidar com processos habitacionais complexos, como por exemplo, os procedimentos técnicos e de aprovação dos loteamentos, que devem ser abordados segundo diversos aspectos (sociais, legais e econômicos) e envolvem várias instâncias decisórias, assim como os processos de individualização e legalização da propriedade imobiliária, que também são complicados e de elevado custo.
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Outra inovação importante visa a melhoria das condições de habitabilidade das famílias que vivem em assentamentos subnormais, por intermédio de projetos integrados de infra-estrutura, saneamento básico, habitação e recuperação ambiental.
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Cabe assinalar que poucos programas do Governo Federal trazem, na sua concepção, um destaque para o componente social como este. Exige-se a participação ativa da comunidade local, desde o planejamento da proposta de intervenção até a conclusão da execução física das obras. O projeto executivo integrado só é aprovado com adesão expressa de, no mínimo, 80% das famílias a serem beneficiadas. O agente executor deve apresentar projetos de apoio e orientação à comunidade, de educação fundamental, de capacitação profissional, de geração de trabalho e renda, de educação sanitária e ambiental, a serem implementadas durante a execução do projeto e pelo prazo de um ano após a conclusão das obras. Além disso, há o acompanhamento social dessas famílias expresso em relatórios trimestrais.
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No tocante ao aperfeiçoamento na concepção do Programa, cabe ressaltar que dos cinco indicadores previstos no início do PPA, três contemplam ações que foram remanejadas para outro Programa. Assim, é importante que seja reformulada a cesta de indicadores, uma vez que a variação dos índices da "taxa de abastecimento de água de famílias com renda de até três salários-mínimos", da "taxa de esgotamento sanitário para famílias com renda da até três salários-mínimos" e da "taxa de disposição final diferenciada de resíduos sólidos de famílias com renda de até três salários-mínimos" referem-se a tais ações. Quanto aos indicadores "taxa de crescimento do atendimento de família por real investido" e "número-índice de famílias atendidas", somente poderão ser mensurados quando as famílias das operações contratadas forem efetivamente atendidas, o que ocorrerá com a conclusão das obras. Cerca de doze obras estão previstas para conclusão em 2003, momento a partir do qual será possível avaliar os resultados com maior profundidade. Algumas dessas obras estão previstas para terminar em 2002, a partir daí os resultados estarão sendo avaliados. Há necessidade de adequação dos indicadores, uma vez que os vigentes não retratam o avanço na qualidade de vida das famílias atendidas pelas obras e serviços.
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A ação de financiamento a estados e municípios para implantação de melhorias habitacionais (Pró-Moradia), teve suas contratações paralisadas devido às restrições de crédito ao setor público. A partir da publicação da Resolução 2.668/99, de 25/11/99, as medidas restritivas que antes residiam na capacidade de endividamento do município/estado, passaram a ter outro enfoque, sendo limitada à carteira de empréstimo do agente financeiro no patamar de 45% do seu Patrimônio Líquido Ajustado. Assim, mesmo aquelas administrações estaduais ou municipais que tivessem recuperado a capacidade de endividamento do seu estado/município, não puderam contratar novas operações, porque a Caixa, como único interessado em ser Agente Financeiro do FGTS, já havia ultrapassado esse limite. Como a restrição estava na figura do Agente Financeiro, o Município de Fortaleza/CE, no exercício de 2000, celebrou dez contratos de empréstimo através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, que participou na qualidade de Agente Financeiro do FGTS, apenas nesse caso.
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Apesar das contratações ocorridas em 2000, o Conselho Monetário Nacional - CMN continua limitando o montante das operações de crédito de cada instituição financeira e reduzindo ainda mais o valor global das operações de crédito para o setor público (Resoluções 2.827 e 2.954, respectivamente de 30/03/2002 e 25/04/2002). A Caixa analisou a capacidade de pagamento de vários tomadores em 2002, mas mesmo estas sendo satisfatórias, a secretaria não pôde contratar todas as propostas encaminhadas pelo agente financeiro, por não atenderem às exigências do CMN, sendo efetivados apenas dezoito contratos. Se considerado o montante de investimento no Pró-Moradia desde 1995, soma-se recursos da ordem de R$ 1,3 bilhão, para atendimento de 345.890 famílias. Entretanto, se considerado o período do início do PPA vigente, a ação investiu cerca de R$ 130 milhões para atendimento a 81.625 famílias.
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Verifica-se a necessidade de reformulação da legislação de forma a atualizar itens de investimento, adequar a documentação exigida e complementar as modalidades operacionais, assim como retomar o processo de descentralização do enquadramento, hierarquização e seleção de propostas, reativando o convênio com as instâncias colegiadas estaduais. Outro ponto a aperfeiçoar remete ao estímulo à participação de novos agentes financeiros, uma vez que apenas a Caixa Econômica Federal apresenta interesse em atuar no Programa.
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Nas ações em que os recursos são provenientes da União/BID, a execução inicial do Programa teve um ritmo lento devido a diversos fatores: eleição municipal de 2000; ações inovadoras sem experiência anterior dos participantes; despreparo das equipes municipais e estaduais no setor habitacional e morosidade na obtenção de licenciamento ambiental. A demora na implementação do Sistema de informática contábil-financeiro exigido pelo BID também motivou a não liberação de recursos desse organismo até agosto de 2002, atrasando os projetos.
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O Programa também sofreu as conseqüências do forte contingenciamento orçamentário e insuficiente disponibilização financeira mensal de recursos. A Lei Orçamentária para 2002 aprovou uma dotação para o Habitar-Brasil/BID da ordem de R$ 128 milhões, entretanto, foram descontingenciados apenas R$ 38 milhões. Como alternativa para essa insuficiência, adotou-se a sistemática de contratação plurianual, tendo como lastro o PPA 2000-2003. Os recursos foram insuficientes para o cumprimento dos compromissos já assumidos no contrato de empréstimo. A descontinuidade mensal dos recursos financeiros prejudicou a execução do Programa, impactando diretamente as obras e serviços das operações contratadas. Além disso, no final do exercício foram cancelados R$ 90 milhões do orçamento aprovado pela LOA 2002.
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Para se ter uma idéia do problema, foram firmados contratos de repasse para execução de projetos integrados de urbanização de favelas, cujas obras estão iniciadas, sendo algumas em fase de conclusão, havendo ainda outros projetos que já estão aprovados ou em análise final na Caixa Econômica Federal. O quadro é grave pelo fato de que a população local a ser beneficiada pelas obras - residente nas piores áreas das cidades e inserida no grupo social dos excluídos - começa a demonstrar descontentamento e frustração diante das paralisações, face à grande expectativa gerada pelo projeto, o que poderá vir a causar sérios distúrbios nas áreas das intervenções, caso não se possa apresentar solução de curtíssimo prazo que garanta a continuidade e conclusão dos projetos. Cabe também lembrar que os municípios investiram, antecipadamente, recursos próprios significativos exigidos pelo Programa, com elaboração de projetos executivos integrados e manutenção de equipes diretamente nas favelas para orientação, organização, cadastramento e discussão em assembléias com as famílias para definição da concepção dos projetos. Ainda é de se salientar que o Governo Federal está pagando elevados recursos a título de Comissão de Crédito sobre o saldo não desembolsado do empréstimo, os quais seriam reduzidos pela aceleração dos investimentos. Pelo exposto, é necessário viabilizar o descontingenciamento dos recursos orçamentários de forma a permitir o cumprimento dos contratos celebrados com os municípios, atender ao que foi ajustado com o BID e corresponder às expectativas das famílias carentes, público-alvo do Programa.
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Outro problema reside em que a quantidade de operações já contratadas, acrescidas dos projetos aprovados e os em análise na Caixa, somam um montante de aproximadamente R$ 550 milhões, enquanto o PPA totaliza R$ 420 milhões, considerando o PL 061 aprovado na Comissão de Orçamento do Congresso Nacional. Assim, ainda em 2003 as ações do Programa relativas ao empréstimo externo deverão superar, em termos de contratações, os limites de recursos previstos no PPA 2000-2003. Como solução para esse problema, está sendo preparada uma solicitação de ampliação dos recursos previstos no PPA 2000-2003, de forma a viabilizar novas contratações.
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Se levarmos em conta apenas as obras totalmente concluídas, pode-se considerar que o cumprimento das metas físicas ficou abaixo do previsto, tendo em vista que a insuficiência financeira inviabilizou a agilidade das obras e serviços. Entretanto, se considerarmos as operações contratadas, a quantidade de famílias a serem beneficiadas já ultrapassou as metas previstas no PPA para o ano de 2002.
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Dentre os aperfeiçoamentos que se fazem necessários, cabe garantir maior flexibilidade ao Programa para substituição dos projetos dos estados, municípios ou do Distrito Federal, que não cumprem as metas estabelecidas, independentemente do aspecto político, de forma a dar celeridade à execução nos prazos definidos no contrato de empréstimo. Outro ponto importante reside na busca de maior articulação com o Ministério do Meio Ambiente, no intuito de garantir maior celeridade no licenciamento ambiental, que vem atrasando o início das obras do Programa. Por outro lado, verifica-se que o processo de capacitação das equipes municipais para atuar nos aspectos urbanos e habitacionais das cidades deveria ser contínuo, face as constantes mudanças de pessoas motivadas por questões político-eleitorais naquelas instâncias, o que compromete a continuidade dos projetos. No tocante aos problemas de licitação, a minuta de edital padrão do Programa foi revista recentemente junto ao BID, o que deverá dar maior agilidade nos processos licitatórios.
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Finalmente, a Secretaria está investindo na supervisão do Programa, atuando junto à Caixa Econômica Federal para implementação de um Sistema de Informações Gerenciais on-line, que permita acompanhar todas as atividades operacionais, desde o trâmite de documentação até a evolução físico-financeira dos contratos.
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Para que o Programa possa ter, a partir de 2003, um ritmo de execução constante e cumprir os compromissos assumidos com os municípios e com as famílias a serem beneficiadas, faz-se necessário que o Governo Federal garanta recursos orçamentários e financeiros previstos no contrato de empréstimo União/BID, de forma a evitar as ocorrências de retardamento no início das obras, desaceleração das já iniciadas e paralisações, o que já vem ocorrendo.
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