|
|
|
|
|
A meta física agregada para o biênio 2001-2002, correspondente a 470 mil créditos, foi superada. No período de 01/01/2001 a 19/11/2002, foram concedidos 477.251 créditos, correspondentes a cerca de 101,5% da meta agregada, envolvendo valores da ordem de R$ 7,4 bilhões. Pelas estimativas para o período de 20/11/02 a 31/12/02, o Programa deverá ultrapassar a casa dos 500 mil créditos no biênio, superando em cerca de 7% a meta física agregada, alcançando aplicações da ordem de R$ 7,9 bilhões.
|
|
|
No exercício de 2002, até 19 de novembro, foram contratados 205.540 créditos, aproximando-se da marca de 94% da meta física anual, de 219.072 créditos, envolvendo recursos financeiros da ordem de R$ 3,428 bilhões e alcançando cerca de 117% dos valores originalmente previstos. Até o final do exercício estima-se que seja ultrapassado o volume de 230 mil créditos, representando 105% do programado para o exercício, com aplicações em valor próximo a R$ 2 bilhões, correspondente a cerca de 136% dos recursos programados.
|
|
|
As operações de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH, que utiliza recursos do Orçamento Geral da União para complementar as operações de crédito com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, alcançaram R$ 120 milhões, representando cerca de 34% dos recursos previstos para aplicação no Programa, favorecendo aproximadamente 30 mil famílias.
|
|
|
Quando se observa superficialmente os resultados do segmento social do Programa, verifica-se que as metas têm sido quantitativamente alcançadas, tendo sido concedidos créditos nas quantidades esperadas e utilizados os recursos disponibilizados. Entretanto, examinando detalhadamente os resultados, verificamos que os objetivos sociais são realizados com baixa efetividade. O atendimento à população de baixa renda tem ocorrido aquém do recomendado, pois enquanto os estudos indicam que cerca de 83% do déficit habitacional ocorre no segmento social com renda familiar inferior a três salários-mínimos, as operações subsidiadas têm destinado a este segmento menos de 20% da quantidade de créditos e menos de 7% dos recursos aplicados nos últimos exercícios. Também no tocante ao atendimento das metas por ação e das metas regionais, a execução tem apresentado desvios em relação ao programado, não contribuindo para reduzir as situações de desigualdades regionais.
|
|
|
Por outro lado, o estímulo à produção de imóveis novos e a geração de emprego ocorreram abaixo dos níveis desejáveis e possíveis, por direcionar um volume de recursos acima do que seria recomendado para aquisição de habitações usadas, fazendo prevalecer o atendimento das necessidades no plano pessoal sobre as necessidades no plano social. No corrente exercício, mais de 50% dos recursos do Programa foram destinados para imóveis usados. Cabe ressaltar que o setor da construção habitacional é um grande empregador, mas é também grande desempregador, pois seus postos de trabalho são temporários, havendo necessidade de elevar ou manter o nível de atividade no setor se quisermos criar novos postos de trabalho ou preservar o número de empregos. A menor destinação de recursos para a construção de novos imóveis reduz o estímulo à produção, distanciando-se do atendimento à crescente demanda habitacional e comprometendo o equilíbrio e a estabilidade do mercado.
|
|
|
No segmento de mercado, os resultados apresentam-se abaixo do esperado devido às condições do crédito, como a elevada taxa de juros, que não corresponde à expectativa da demanda. A programação do PPA previu aplicações crescentes neste segmento, cujas inversões deveriam alcançar cerca de 43% dos recursos aplicados pelo Programa. Entretanto, a execução se mostrou decrescente, sendo que nos dois últimos exercícios as aplicações caíram para o patamar de 25% do total.
|
|
|
Espera-se para 2003 que as metas agregadas previstas poderão ser alcançadas e até superadas. Entretanto, para buscar resultados mais efetivos sob o ponto de vista social, devem ser corrigidas as distorções verificadas nos últimos exercícios para melhorar a distribuição e preservação do direcionamento dos recursos financeiros do FGTS, sem comprometer o nível quantitativo das operações.
|
|
|
|
|
|
|
O Programa foi criado para mudar o direcionamento dos recursos do crédito habitacional, do produtor para o consumidor, após uma crise no setor que resultou em mais de 300 mil unidades habitacionais produzidas com dificuldades de comercialização. O Programa deu ao consumidor liberdade de eleger entre alternativas aquela que lhe seja mais adequada. Para os consumidores sem informações suficientes para tomar as decisões, o Programa oferece orientação e apoio administrativo, técnico e jurídico. O novo direcionamento dos recursos conservou os objetivos gerais das aplicações habitacionais nos campos social e econômico, tais como: tornar a moradia acessível a todos, combater o déficit habitacional, estimular o crescimento e o desenvolvimento da indústria de construção civil, gerar emprego e renda e concorrer para o desenvolvimento urbano.
|
|
|
O crédito habitacional é uma das modalidades de crédito de maior expressão social. Como a moradia adequada é sempre um bem de elevado valor em relação à renda familiar, ele pode tornar a moradia própria alcançável por amplos segmentos da população. Adquirir a moradia com a formação de poupança é um processo penoso e demorado e o crédito habitacional adequado funciona como um meio para aproximar distâncias, sendo função do poder público tornar este caminho acessível a todos. O crédito habitacional possui papel importante no campo econômico, pois contribui para ampliar e estabilizar a atividade de um setor que é grande empregador de mão-de-obra de baixa especialização e favorece a expansão e o aperfeiçoamento do mercado imobiliário habitacional.
|
|
|
O Programa Carta de Crédito incorpora dois segmentos distintos em relação a aspectos como fontes de recursos, lógica operacional, população destinatária e sistema operacional. O primeiro, orientado por regras de mercado, visa ao atendimento da demanda espontânea de mercado. Utiliza recursos captados no mercado financeiro, segue lógica comercial, tem como destinatários a população com poder aquisitivo suficiente para solucionar suas necessidades habitacionais e com capacidade de pagamento e endividamento. O segundo segmento, orientado por regras administrativas e bases normativas, utiliza recursos financeiros altamente subsidiados pela sociedade, captados por meio de depósitos compulsórios com baixa remuneração e tem como destinatária uma população de reduzido poder aquisitivo e pouca ou nenhuma capacidade de pagamento. Tem, entre seus objetivos, o de intervir corretivamente no mercado para inclusão da demanda social.
|
|
|
Apesar do Programa ser bem concebido, sua regulamentação é muito flexível, podendo levar a desviar-se de seus objetivos originais, como tem acontecido. Sua operacionalização necessita de uma orientação voltada para geração de resultados mais expressivos junto à população de menor renda. Se a legislação leva a este tipo de comportamento por força dos executores serem instituições financeiras, há necessidade de redefinir os requisitos necessários para cumprir o direcionamento dos recursos para aplicação nos segmentos de baixa renda e que sejam promovidas as modificações na legislação. Os ajustes na regulamentação deverão dosar a flexibilização do plano de aplicações até níveis que não comprometam os objetivos sociais, além de sensibilizar os agentes para reverem suas orientações operacionais.
|
|
|
Um aspecto positivo que poderá trazer benefícios para o segmento social do Programa é o novo Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH, incorporado como uma ação do Carta de Crédito para 2002. Como ainda se encontra em fase de inicio de operações, existem poucos elementos para avaliação.
|
|
|
Em 2002 foi iniciada a integração com o Programa Nacional de Reforma Agrária, no intuito de levar o crédito habitacional subsidiado ao meio rural e apoiar os assentamentos realizados por aquele Programa. No tocante à lógica do PPA, cabe avaliar se seria necessário criar uma ação de crédito habitacional rural, dentro de algum programa do Ministério do Desenvolvimento Agrário.
|
|
|
|
|
|
|
O Programa utiliza nas suas operações recursos financeiros provenientes do FGTS e captados no mercado pela Caixa Econômica Federal. Apenas recentemente foi incorporada uma ação, o PSH, que utiliza recursos da União. Todos os fluxos financeiros funcionaram e estão funcionando de forma adequada às demandas do Programa.
|
|
|
O atendimento do Programa está direcionado principalmente para a demanda espontânea - que, em geral, é integrada por pessoas que moram em locais mais desenvolvidos, que proporcionam facilidades de acesso a informações por disporem de estruturas operacionais maiores, melhor aparelhadas e treinadas, pessoas com melhor nível de instrução e, política e socialmente organizadas, pessoas com capacidade de arcar com os custos e tempos necessários para ter acesso aos serviços oferecidos - comprometendo o atendimento tanto nas áreas, territórios e regiões menos desenvolvidas, quanto das populações de baixa renda, por não poderem satisfazer as condições necessárias para compor a demanda espontânea. As regiões e as áreas mais desenvolvidas estão recebendo mais recursos do que o recomendado e o programado, agravando as situações de desigualdades espaciais e regionais que se pretendia combater.
|
|
|
A concentração das operações em um único agente financeiro contribui para impor limitações geográficas que comprometem as diretrizes de aplicação e os objetivos do Programa, em especial os de natureza social. O processo de planejamento não é adequado para o Programa, como deixam claro as suas realizações no segmento administrativo, que guardam muito poucas relações com as diretrizes de aplicação. Em geral, os executores regionais ainda não estruturaram nem organizaram suas unidades para realização das metas que lhe são conferidas, e tampouco contam com pessoal adequadamente treinado para tanto. A comunicação sobre a existência e o funcionamento do Programa ainda é deficiente, o mesmo ocorrendo com a divulgação de seus resultados.
|
|
|
Há também que se definir os processos construtivos adequados para atendimento do segmento social do Programa para ter acesso aos subsídios do PSH e a outros benefícios que o acompanham. Atualmente, as habitações sociais são produzidas segundo processos e padrões usuais por grupos de maior poder aquisitivo, o que reduz substancialmente a potencialidade deste e dos demais programas que atuam no mercado social, restringindo o atendimento a pequenas parcelas do universo de necessitados. A população de baixa renda teria muito a contribuir no tocante à definição do processo construtivo e dos padrões habitacionais, afinal estima-se que cerca de metade das unidades habitacionais produzidas no País o são pelo processo de autoconstrução. A redução dos custos administrativos dos contratos de crédito habitacional de baixo valor também contribuiria para a redução do custo final de financiamento.
|
|
|
Para ampliar as atividades de financiamento para construção e aquisição de novas unidades habitacionais, há necessidade de introduzir mudanças nas normas e na estrutura de análise de projetos, administração de créditos e acompanhamento de obras, atividades estas que serão muito mais demandadas com o incremento de projetos para produção de novas habitações. Entretanto, o governo deverá sinalizar claramente sua opção por estimular a compra de unidades novas para que o setor invista na produção de insumos e na construção. O início deste processo já representa uma grande conquista para o Programa, uma vez que contribui para a ampliação da capacidade produtiva do setor e para desenvolver o mercado imobiliário.
|
|
|
O Programa Carta de Crédito pode ter seus projetos facilmente integráveis a outros programas e ações, tanto do setor governamental como não- governamental, podendo ainda articular-se com ações estruturais voltadas para geração de emprego e renda, acesso a educação e saúde, como, por exemplo, o Programa Comunidade Solidária, o Plano de Integração e Acompanhamento de Programas Sociais de Prevenção da Violência - PIAPS e Reforma Agrária, ou com ações de organizações não-governamentais, associações, igrejas, etc. Mas, para isto, há necessidade de aprimorar o processo de planejamento das aplicações e dotar o processo operacional de maior estabilidade. As parcerias são mais freqüentes no estágio de projeto, destacando que o Programa apresenta grande capacidade de integração com outras ações do setor governamental, na qual a associação de recursos poderia possibilitar o acesso à moradia a uma parcela cada vez maior da população. É fundamental para o sucesso do Programa a integração dos esforços direcionados para habitação de interesse social nos três níveis do poder público, uniformizando os critérios de subsídio e as condições de crédito e incorporando recursos não onerosos ao processo.
|
|
|
No tocante à participação da sociedade, o segmento administrativo do Programa utiliza recursos financeiros do FGTS, que possui um Conselho Curador integrado por representantes do Governo Federal, de centrais sindicais e de confederações de empregadores, que define as diretrizes de aplicação, o mesmo ocorrendo com os recursos oriundos do FAT. Não há uma pesquisa estruturada sobre a satisfação dos mutuários, mas o elevado nível de procura e de contratação traduz uma ampla aceitação do Programa no plano individual, ainda que a procura possa ser sensibilizada pela taxa de juros e pelo preço dos aluguéis.
|
|
|
As operações de subsídio com recursos do PSH, ainda embrionárias, já permitem visualizar que sua regulamentação operacional não está bem focalizada para suas finalidades sociais, pois não há uma divulgação adequada do Programa, não há critérios para seleção de beneficiários (apenas balizamento pela renda monetária), suas ofertas públicas não direcionam recursos por unidade da Federação, e também não demandam a apresentação de plano ou cronograma de aplicação, conferindo completa autonomia às instituições financeiras nas aplicações, sem dispor de mecanismos adequados de acompanhamento. A regulamentação operacional ainda não alcançou o nível desejado para proporcionar a realização dos objetivos do Programa.
|
|
|
No mercado econômico, as condições hoje aplicadas ao crédito habitacional para a classe média estão em desequilíbrio com as necessidades e capacidades dos seus potenciais usuários, aspecto que tem concorrido para a retração da demanda, com conseqüente redução da participação destas operações no Programa. A incerteza no mercado de trabalho, a queda na renda das famílias, assim como as elevadas taxas de juros certamente estão contribuindo para a redução das operações de crédito imobiliárias, que são de longo prazo.
|
|
|
Os problemas apontados não podem ser solucionados através de medidas no âmbito da gerência, posto que dependem mais de decisão de administração superior do que de desempenho operacional. Só depois de corrigidas as orientações do Programa é que será possível melhorar seu desempenho operacional. Para corrigir as distorções, caberia:
|
|
|
obter um status especial, no tocante à regulamentação aplicável às instituições financeiras, para que a Caixa possa desempenhar seu papel de operadora e financiadora de programas habitacionais de interesse social nas operações com uso de recursos financeiros subsidiados pela sociedade, como os originários das contas vinculadas do FGTS; |
|
|
|
|
viabilizar o retorno da ação promotora do setor público local para os projetos destinados ao segmento de baixa renda que não são atrativos para a atividade privada, que, complementarmente, poderá propiciar melhoria do rendimento das aplicações, com a integração das ações de diferentes setores e níveis do poder público; |
|
|
|
|
reduzir a flexibilidade nas normas do Conselho Curador do FGTS que estabelecem as diretrizes de aplicação dos recursos do Fundo, que constituem a principal fonte de recursos financeiros para habitação popular; e |
|
|
|
|
tornar mais objetiva a utilização dos recursos do PSH, promovendo a distribuição de recursos por unidade da federação, divulgando mais intensamente o Programa, solicitando que as instituições financeiras apresentem suas propostas acompanhadas de plano de aplicação e cronograma físico-financeiro para contratação e levando em consideração, além dos aspectos financeiros, aspectos sociais e da moradia atual, de forma a direcionar os recursos para as famílias mais necessitadas. |
|
|
|
A gerência do Programa não dispõe de equipe, o que é um reflexo da falta de estrutura administrativa na Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano. A implementação do Programa, que é intensamente descentralizada, está a cargo da Caixa Econômica Federal e, eventualmente, de outras instituições financeiras. O Programa, que já se encontra em operação por cerca de sete anos, ainda não passou por um processo abrangente de avaliação dos seus resultados.
|
|
|
|
|
