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No período de 2000 a 2002 foram contratadas 5.521 operações em 3.928 municípios, envolvendo recursos da União da ordem de R$ 917 milhões. É uma média de 1.840 operações por ano e valor médio de R$ 166 mil por intervenção. Dessas, já se encontram concluídas 1.841. São 1.217 obras na área de habitação, beneficiando cerca de 209,6 mil famílias com a construção e recuperação de moradias, com recursos da ordem de R$ 156,5 milhões. Na área de saneamento, foram concluídas 624 obras, beneficiando cerca de 2.021,5 mil famílias com a implantação, ampliação ou recuperação de sistemas de abastecimento de água ou esgotamento sanitário ou, ainda, com ações voltadas à coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos, envolvendo recursos da ordem de R$ 100,3 milhões. As demais obras contratadas encontram-se em fase de execução. Vale observar que, considerando-se a previsão inicial de atendimento de 1,8 milhão de famílias até 2003, o Programa já atingiu 100% da sua meta, embora, potencialmente, ainda possa realizar muito mais.
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Contudo, face à edição do Decreto nº 4.526, de 18/12/02, foram cancelados os saldos de empenho de 573 contratos, inscritos em restos a pagar de 2001, no valor de R$ 71,5 milhões. Grande parte destes já estava com obras iniciadas ou até mesmo concluídas. Está em estudo a possibilidade de emissão de novo empenho à conta do OGU 2003 para regularização dos contratos em andamento.
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No exercício de 2003, a expectativa é resolver as pendências relativas aos empenhos cancelados dos contratos assinados no exercício de 2001, que estejam com obras em andamento ou concluídas. Espera-se, ainda, que sejam concedidos limites financeiros em montante suficiente para liquidação dos restos a pagar de 2002, de forma compatível e tempestiva com o ritmo de execução dos empreendimentos, procurando, com isso, não gerar, para 2004, a mesma pendência ocorrida nesse exercício. Caso seja possível empenhar a totalidade dos recursos consignados no OGU 2003, R$ 296 milhões, estima-se que seriam atendidas 134 mil famílias.
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A partir de 2002, o Morar Melhor teve sua concepção alterada com a transferência das ações de saneamento e resíduos sólidos para programas específicos (Saneamento é Vida e Gestão de Resíduos Sólidos). Como conseqüência, o Morar Melhor ganhou maior focalização, sendo composto por ações relacionadas ao provimento de soluções habitacionais, entendidas no sentido da melhoria do habitat urbano. Ainda com o objetivo de ampliar as alternativas fornecidas pela SEDU/PR para a promoção da melhoria das condições habitabilidade, foi criada a ação de produção de lotes urbanizados. A proposta de criação de uma nova ação de provisão de cestas básicas de material de construção para a população de baixa renda foi adiada devido à falta de recursos.
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Tal reformulação exigiu a proposição de novos indicadores, menos específicos da área de saneamento básico e com caráter menos abrangente, de modo que suas variações reflitam mais propriamente a atuação do Programa. Tais indicadores ainda não foram apurados. No momento, a dificuldade está na sistematização da apuração de indicadores mais específicos.
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Decisivamente, a estratégia que mais contribuiu para a obtenção dos principais resultados do Programa foi o processo descentralizado de contratação das obras por intermédio da parceria com a Caixa Econômica Federal, que atua como mandatária da União. Governadores e prefeitos dirigem-se diretamente às agências locais da Caixa para apresentarem seus projetos, receber informações, assinar contratos de repasse aprovados e autorizados pela SEDU/PR e receber os recursos mediante a comprovação de execução das etapas do objeto pactuado. Os benefícios são imediatos, tanto na agilidade do processo quanto na segurança do acompanhamento da execução das obras contratadas in loco e da liberação dos recursos financeiros por parcela de obras/serviços executados, garantindo que os recursos investidos alcancem os seus verdadeiros objetivos.
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Embora a parceria com a Caixa possibilite o controle e acompanhamento da execução das obras contratadas no âmbito do Programa, a SEDU/PR ressente-se de um sistema de informações mais consistente, especialmente no que se refere ao detalhamento das características físicas, do modelo de implementação adotado pelo executor, do nível de satisfação dos beneficiários, etc. Conquanto seja revestido de inegáveis vantagens, este modelo fragiliza o acompanhamento realizado pela SEDU/PR, uma vez que a distancia das experiências locais e a torna dependente das informações - e a qualidade destas - disponibilizadas pela Caixa, além de trazer nebulosidade à questão da responsabilização quando dos apontamentos das auditorias internas e externas. A identificação de problemas ocorre por intermédio da avaliação desses dados, por relatos da própria Caixa, dos executores e de parlamentares. A Secretaria de Controle Interno da Presidência da República - Ciset também tem auxiliado muito nessa tarefa. O ideal seria promover também visitas técnicas nos locais das obras, o que não tem ocorrido por restrições de recursos para custeio dos deslocamentos, bem como pela pequena equipe da gerência do Programa.
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No tocante à busca de maior participação e transparência na execução do Programa, o Manual de Instruções do Morar Melhor estabelece que os agentes executores deverão estimular a participação das famílias em todas as etapas do projeto, na gestão dos recursos financeiros da União destinados ao Programa, bem como na manutenção do patrimônio gerado por estes investimentos. Estabelece, ainda, como obrigatório em todos os projetos, o desenvolvimento de trabalho social, que deverá prever o apoio à mobilização e organização comunitária; a capacitação profissional ou geração de trabalho e renda; a educação sanitária; e o acompanhamento e avaliação dos resultados da intervenção, por parte dos agentes executores, após conclusão das obras e serviços.
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Como o Programa destina-se à melhoria das condições de habitabilidade de famílias em estado de exclusão social, qualquer intervenção que venha a complementar as ações dessas comunidades é desejável e bem-vinda. Entretanto, parcerias mais efetivas com os programas geridos pela própria SEDU/PR, como o Infra-Estrutura Urbana, Saneamento é Vida e Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos, não ocorrem com freqüência em virtude da própria natureza dos recursos, que são preponderantemente provenientes de emendas parlamentares de pequenos valores e já destinadas a determinados municípios e até mesmo bairros, impedindo a composição dos investimentos num projeto mais estruturante no plano local. A falta de liberdade existente no orçamento aprovado também inibe a busca de parcerias com programas geridos por outros órgãos. Outra parceria fundamental seria complementar a ação Produção de Lotes Urbanizados com a construção de unidades habitacionais por intermédio da aquisição de cesta básica de materiais de construção, que é viabilizada pela concessão de financiamentos às famílias beneficiárias por intermédio da ação existente no Programa Carta de Crédito, mas que ainda não possuem atuação integrada.
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A única fonte de recursos do Morar Melhor é o Orçamento Geral da União, que não aporta valores orçamentários suficientes para o atendimento de parcela significativa da demanda, constituída pela população com renda familiar de até três salários-mínimos que vivem em condições subnormais, extrato onde se concentra o déficit habitacional. Nesse contexto, há que se considerar a necessidade de buscar alternativas de financiamento que assegurem a efetiva implementação do Programa com intervenções que tenham real impacto na melhora das condições de habitabilidade das localidades atendidas.
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Na consignação de recursos ao Programa, é importante a parceria com o Congresso Nacional, entretanto, por força das emendas apresentadas, o planejamento das ações fica condicionado às alterações na proposta de regionalização e distribuição dos recursos que enviesam os critérios originalmente utilizados pelo Executivo, que buscam a reversão das desigualdades regionais no acesso à moradia adequada.
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Na fase de tramitação no Congresso Nacional, o Programa recebe recursos adicionais por força das emendas parlamentares, muitas vezes quadruplicando o valor inicialmente proposto. Na fase de execução, os valores aprovados em Lei são mais uma vez modificados em virtude da edição de decretos de limite para movimentação e empenho. A proposta da SEDU/PR para o orçamento do Morar Melhor no exercício de 2002 foi de R$ 57 milhões. Por força das emendas parlamentares, a Lei Orçamentária foi aprovada em R$ 225 milhões, tendo sido liberado para movimentação e empenho, até o momento, o limite de 47% desse valor (R$ 106,6 milhões).
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Dentre as principais dificuldades encontradas no período 2000/2002, encontram-se as questões relativas aos contingenciamentos orçamentários e financeiros. A ampliação de limites orçamentários ao final dos exercícios ou às vésperas de prazos restritivos, como o estabelecido pela Lei Eleitoral, gera uma sobrecarga de contratações num único mês. Tal fato, em combinação com a falta de recursos financeiros em volume e tempestividade compatíveis com os cronogramas dos planos de trabalho, produz dificuldades no cumprimento das metas e prazos, gerando obrigações em exercícios futuros, trazendo prejuízos à execução do Programa, além de determinar o descompasso entre o exercício orçamentário (realização dos empenhos), a execução financeira (liquidação e pagamento dos valores empenhados) e a efetiva realização dos benefícios.
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Um dos fatores que mais afetam a estratégia de implementação do Programa reside na inadequação da legislação orçamentária, que não contempla as especificidades das intervenções realizadas no seu âmbito. Em geral, necessita-se de um prazo médio de três meses para a licitação e, não raro, de um período de obras que extrapola doze meses. Anualmente, o Programa utiliza a totalidade dos recursos descontingenciados para formalização de novas contratações, enquanto os limites financeiros são utilizados para pagamento das obras/serviços contratados em exercícios anteriores. Por esses motivos, na execução financeira dos contratos tem-se utilizado a figura de restos a pagar, quando, na realidade, o que ocorre é o comprometimento de recursos de exercícios futuros. Assim, ainda que o SigPlan anualmente registre o cumprimento de metas financeiras previstas com a liquidação de empenhos, trata-se, na grande maioria, de contratações cuja execução física só será realizada durante os exercícios seguintes. Como o SigPlan não registra o acompanhamento dos restos a pagar, a execução do Programa aparece destorcida, com um nível de realização bem menor do que o ocorrido na prática.
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O Programa teve sua operacionalização muito afetada pelo calendário político do País, pois, embora no exercício de 2002 as autorizações para contratação tenham ocorrido no primeiro semestre do ano, as restrições da Lei Eleitoral dificultaram ou mesmo impediram que os governos estaduais e municipais dessem início à execução dos empreendimentos. Por outro lado, os contratos assinados no exercício de 2001 passaram o ano de 2002 tendo sua validade constantemente prorrogada, o que afetou a credibilidade do Programa, uma vez que não existiam garantias para o executor. Nesse contexto, quase 2.000 contratos de 2001 foram cancelados, enquanto somente 11% das obras contratadas em 2002 tiveram início.
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Para o orçamento de 2003, a proposta da SEDU/PR foi de R$ 22 milhões, 40% inferior à proposta inicial de 2002. Essa redução de valores para 2003 trouxe como conseqüência a alteração na distribuição espacial dos recursos. Até 2002, era utilizado o Índice de Desenvolvimento Humano - IDH para distribuição dos valores por todas as unidades da Federação, mas para evitar a excessiva pulverização de recursos em projetos demasiadamente pequenos, na proposta de 2003 a distribuição somente se deu ao nível das cinco unidades regionais.
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Também pode ser apontada como uma restrição constante a insuficiente capacidade técnica e institucional da maioria dos municípios e estados brasileiros, que torna a montagem dos projetos, a efetivação do processo licitatório, a obtenção do licenciamento ambiental, a regularização fundiária e o atendimento das demais exigências normativas verdadeiros impeditivos para o início de execução das obras, reforçando ainda mais que o orçamento alocado em um exercício não seja financeiramente executado dentro do próprio exercício. Para lidar com a insuficiente capacidade técnica e institucional da maioria dos municípios e estados brasileiros para equacionar as suas questões habitacionais, faz-se necessária a implementação de ação específica de apoio ao desenvolvimento institucional dos executores. Está em fase de análise a parceria com ações de outros programas da SEDU/PR com o mesmo escopo de atuação ou, possivelmente, a criação de uma nova ação voltada ao desenvolvimento institucional de municípios, de forma a auxiliá-los os na superação de suas deficiências técnicas e institucionais.
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Considere-se também que as questões relativas à inadimplência dos estados, Distrito Federal e municípios, assim como o atendimento aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, têm se mostrado um dos principais entraves à contratação e agilidade na execução dos empreendimentos.
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Um entrave à execução não sanado ao longo de quatro anos da existência da extinta SEDU/PR foi a ausência de uma estrutura regimental formal. Os cargos existentes foram adaptados informalmente para conviver com a administração por programas sem, contudo, resolver as dificuldades relativas ao quantitativo de pessoal, o que prejudicou o desempenho do papel de gerente que, além do mais, não possui total governabilidade sobre muitos dos fatores que interferem na execução dos programas.
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Há necessidade de revisão das metas físicas previstas para o Programa, pois as mesmas ainda consideram as ações de saneamento básico (água e esgoto) e resíduos sólidos, hoje transferidas para os programas Saneamento é Vida e Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos.
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