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O Programa Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente visa coibir a violação de direitos da criança e do adolescente.
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O Sistema de Defesa é composto por diversos órgãos: Conselhos Tutelares, Conselhos de Direitos, Defensorias Públicas, Delegacia de Proteção, Varas da Infância e Adolescência, Juizados da Infância e Centros de Defesa. A implantação destes órgãos depende diretamente da iniciativa local municipal ou estadual. Cabe ao Departamento da Criança e do Adolescente (DCA) incentivar a criação destes órgãos conforme previsto na legislação vigente. Os Conselhos Tutelares, por exemplo, devem estar presentes em todos os municípios da Federação, de maneira descentralizada e dinâmica, mas de difícil monitoramento e avaliação. Em 2001, havia 3.009 Conselhos Tutelares no País, o número foi obtido em função de uma pesquisa realizada por uma entidade parceira. Em 2002, não foi possível realizar o mesmo levantamento, mas foram apoiados os Conselhos Tutelares de onze estados para implementação do Sistema Integrado de Informações para Infância e Adolescência - SIPIA.
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No período de 2000 a 2002, foi apoiada a criação de dezessete unidades de Delegacias de Proteção, 23 Núcleos Estaduais de Atendimento no âmbito das Defensorias Públicas e mais de duzentos municipais e dezessete Centros de Defesa.
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O indicador utilizado pelo Programa é a Taxa de cobertura municipal do Sistema de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, mas verifica-se a sua inadequação, tendo em vista a impossibilidade de obter informações das unidades de defesa implantadas no nível municipal, além disso, o apoio à implantação destas unidades pelo Programa se deu basicamente no nível estadual.
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A implementação da legislação preconizada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA aprovado em 1990, teve no DCA, dentro do âmbito governamental, seu grande articulador, que estabelecia a formação de alianças ou parcerias com as entidades não-governamentais ligadas à infância e adolescência, protagonistas na defesa dos direitos e com destaque nas discussões nacionais quanto aos rumos a serem traçados pelas políticas públicas. Tratava-se de reordenar todo o sistema de garantia dos direitos da criança e do adolescente destacando para tal alguns eixos definidos pela legislação, ou seja, o eixo da defesa e da promoção dos direitos. Neste período, é inegável o avanço desencadeado por meio do protagonismo do Programa na definição e no estabelecimento de algumas prioridades.
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O Programa obteve um êxito relativo, decorridos três anos de ênfase na implantação das unidades de defesa, pois a meta física estipulada em quarenta novas unidades até 2003 será em muito superada. Entretanto, isso não significa que essa meta seja suficiente ou significativa, quando se analisa a dificuldade generalizada nos municípios para a criação dos serviços de proteção da criança e do adolescente.
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Na área de defesa, alguns temas e ações específicas merecem destaque:
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1) Criação de Delegacias Estaduais Especializadas em investigação de crimes praticados contra crianças e adolescentes em quinze unidades da Federação (AL, AP, BA, CE, GO, MG, MT, PA, PB, PR, PI, RN, RR, SC e TO);
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2) Divulgação da legislação específica - Estatuto da Criança e do Adolescente;
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3) Implantação das Delegacias de Proteção da Criança e do Adolescente nos seguintes Estados: RR, AP, MA, CE, RN, PE, TO, MT, DF, GO, MG, BA, ES, PA, PR e SC;
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4) Implantação dos Núcleos Especializados de atendimento a crianças e adolescentes no âmbito das Defensorias Públicas nos Estados: RO, ES, MG, PE, MS, AC, PR, RS,TO, MA,SE, RJ, PB e AP. Em 2002, foram implantados seis Núcleos nos seguintes Estados: RN, AL, GO, RR, DF e PI;
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5) Implementação da Rede nacional de proteção jurídico-social a crianças e adolescentes vitimados, por meio de 35 Centros de Defesa da Criança e do Adolescente nos 27 estados;
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6) Apoio técnico e financeiro: aos planos estaduais de promoção e defesa dos direitos da Infância e da Adolescência, nas 27 unidades federadas e a projetos estaduais e municipais para implantação e fortalecimento de Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e Conselhos Tutelares (implantados 3.009 conselhos tutelares e 3.949 conselhos de direitos, num universo de 5.560 municípios);
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7) Implantação dos Bancos de Dados do CEDECA/Bahia, do CEDECA/República de Emaús/PA e do Banco de Dados da Rede Nacional de Informações sobre Violência, Exploração e Abuso Sexual de Crianças e Adolescentes - RECRIA, que integra e articula bancos de dados regionais, reunindo a produção de conhecimento e o organizando nos eixos temáticos propostos pelo Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil e disponibilizando os dados pela internet;
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8) Implementação do Sistema Nacional de Recepção, Tratamento, Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação de Denúncias de Exploração Sexual Praticada contra Crianças e Adolescentes, em âmbito nacional, que no período encaminhou cerca de 3 mil denúncias;
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9) Instalação da Autoridade Central Administrativa de Adoção de Crianças e Adolescentes. A implantação da Autoridade Central Administrativa Federal e das Autoridades Centrais Estaduais e do Distrito Federal, bem como do Conselho das Autoridades Centrais Brasileiras permitiu ao Governo Brasileiro cumprir com os compromissos decorrentes da ratificação da Convenção de Haia em Matéria de Cooperação em Adoção Internacional e efetivar o disposto no Decreto 3.174/1999 que, em seu art. 3º, institui, no âmbito do Departamento da Criança e do Adolescente, o Programa Nacional de Cooperação em Adoção Internacional;
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10)Implementação de Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente por meio de convênios, visando fortalecer o movimento social na área de defesa dos direitos da criança e do adolescente, pelo apoio ao protagonismo juvenil para a superação da violação de direitos e da exclusão social em todas as unidades da federação. Foram apoiados projetos em parceria com quatorze Centros distribuídos nos Estados de AL, BA, MA, MG, MT, PE, RO, RS e SP;
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11)Implantação do Sistema Integrado de Informação para a Infância e Adolescência - SIPIA em oitocentos municípios. Esse sistema nacional fará o registro e tratamento de informações sobre a garantia e defesa dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes, preconizados no ECA. No período todos os estados foram contemplados com o apoio técnico e financeiro do DCA. O sistema funcionará em quatro módulos, tendo como público-alvo: Conselhos de Direitos Municipais, Estaduais e Nacional (Módulo IV), Conselheiros Tutelares ( Módulo I), Varas da Infância e da Juventude dos Estados e do DF ( Módulos II e III) e Varas da Infância e da Juventude (Módulos II e III). Atualmente, o Módulo I se encontra funcionado via web e internalizado pelo Ministério da Justiça. Os Módulos II e III estarão em breve funcionando do mesmo modo;
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12)Implantação da Rede de Identificação e Localização de Crianças e Adolescentes Desaparecidos. Dado o contingenciamento, foi necessário que se maximizasse a utilização dos recursos, buscou-se otimizar a instalação das Delegacias de Proteção nos Estados que não a possuíam, sendo, em 2002, beneficiados quinze Estados. Mesmo nos Estados que não receberam repasse de recursos, foram feitas articulações para viabilizar o funcionamento da Rede. A criação do site Criança e Adolescentes Desaparecidos, em 2/12/2002, recebeu o Prêmio Microsoft de Talentos Nacionais, pelo uso social da tecnologia, com transparência para a população. Hoje, qualquer cidadão pode fazer uma denúncia pelo site (www2.mj.gov.br/desaparecidos). A informação será investigada e confirmada pela Delegacia de Proteção à Criança e do Adolescente do Estado onde ocorreu o desaparecimento e a seguir será disponibilizada na internet. Há, ainda, links para estatísticas, crianças encontradas, delegacias e pesquisa dos desaparecidos, que pode ser feita por nome, apelido, data de nascimento, de desaparecimento ou estado em que a criança desapareceu. Existe, também, um espaço para foto envelhecida daqueles que estão sumidos há vários anos. Em 2003, espera-se aperfeiçoar e melhor capacitar as equipes. A empresa americana Computer Associates se dispôs a levar os gestores estaduais para realizarem um curso de treinamento nos Estados Unidos, além de disponibilizar equipamentos;
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13)Estudos e Pesquisas aplicadas sobre a temática da violação dos direitos para subsidiarem a formulação de políticas públicas que reflitam os preceitos da Constituição Federal e do Estatuto da Criança e do Adolescente, tendo como público-alvo as instituições que compõem o Sistema de Garantia de Direitos; e
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14)Capacitação de aproximadamente 15.000 atores para a atuação na área de garantia de direitos de crianças e adolescentes por meio de eventos de capacitação (oficinas, cursos, seminários) que objetivam preparar os agentes públicos e os operadores para o enfrentamento da violação de direitos e da violência contra crianças e adolescentes. O público-alvo é composto por: Conselheiros de Direitos e Tutelares, Agentes das Delegacias Especializadas, Defensores Públicos/Assistentes Jurídicos, Promotores e Técnicos das Promotorias da Infância e Juventude, Profissionais dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente, Juízes e Técnicos das Varas da Infância e Juventude, Líderes Comunitários, professores e jovens.
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As principais dificuldades enfrentadas pelo Programa referem-se ao pequeno número de técnicos disponíveis e às limitações orçamentárias. Quando tratamos dos assuntos que envolvem a questão da "defesa de direitos", verifica-se que todas as demandas feitas por estados, municípios e ongs que não têm seu escopo no âmbito da saúde, da educação, do trabalho e da assistência social acabam por chegar ao Programa, que além de possuir uma baixa capacidade de execução (excesso de burocracia exigida para formalização de convênios), possui também baixíssimas condições de monitoramento e avaliação das ações que são por ele desencadeadas. O recurso disponibilizado anualmente para o Programa não atende nem 10% do total da demanda. Infelizmente, mesmo que houvesse maior aporte de recursos haveria sérias dificuldades de execução. Apesar disso, em 2002, todo o volume de recursos disponibilizados para o Programa foi executado. Dos R$10.804.817,00 disponibilizados, R$6.216.650,00 referem-se a recursos provenientes de uma emenda cuja gestão foi compartilhada entre governo e sociedade. Com a entrada desses novos recursos, foram atendidos dezessete estados por meio dos Centros de Defesa, que de outra forma não poderiam ser contemplados. Os recursos previstos para 2003 (R$5.822.200,00) são insuficientes para atender à demanda do Programa.
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Para 2003, pretende-se continuar com a efetiva implementação de Unidades de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente e de outros centros de atenção à criança e ao adolescente. Pretende-se também promover ações de combate ao trabalho infantil e ao abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes.
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As liberdades fundamentais e os direitos da criança e do adolescente previstos na Convenção Internacional dos Direitos da Criança e o Adolescente de 1989, na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente -ECA têm a sua viabilização assegurada por um Sistema de Garantia, que se encontra apoiado em três eixos: Promoção, Controle e Defesa. O Programa de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente justifica a sua intervenção quando os direitos de crianças e adolescentes são ameaçados ou violados, pela insuficiência de programas e serviços por omissão da sociedade ou do Estado e pela omissão, abuso ou conduta inadequada dos pais ou responsáveis.
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Os beneficiários do Programa, crianças e adolescentes em risco social e pessoal, fazem parte de um segmento expressivo da população brasileira. Segundo o Censo Demográfico 2000, a população brasileira com menos de dezoito anos representa 35,9% do total, ou cerca de 61 milhões. Por estarem em desenvolvimento, são suscetíveis às influências negativas do meio ambiente, das comunicações e da escalada da violência. Além disso, aproximadamente 4 milhões de pessoas, entre sete a quatorze anos, estão inseridas no mercado de trabalho irregularmente e não freqüentam a escola, o que agrava ainda mais o problema.
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Dada as condições econômicas e sociais atuais e a ameaça à mobilidade social, particularmente afetando os jovens, o grande desafio à sociedade brasileira não é apenas o de retomar os níveis anteriores de crescimento econômico, mas o de crescer com inclusão social. Ameaçados pela pobreza, pelo crescimento da violência, pelas mudanças no mundo do trabalho, pela perda de credibilidade das instituições públicas e da efetividade da Justiça, parte de nossos jovens sentem as angústias e contradições da sociedade em que vivem. Entende-se, assim, que o grande desafio da Nação em face de seus jovens é o de lhes propiciar as condições para que criem e desenvolvam um projeto de vida socialmente integrado. Projeto que contemple a consolidação do regime democrático, a abolição da exclusão social, o respeito pelo meio ambiente e a integração com o mundo, além da sua realização pessoal. Nenhuma intervenção governamental por si só será capaz de criar as condições favoráveis da integração social dos jovens. É fundamental que esteja integrada, articulada entre si, para que se amplie o entendimento da questão e a eficiência da ação. (Relatório MP/Avança Brasil - 2002.)
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Na medida em que o Programa assume como indispensável e prioritária a participação ativa da família, das comunidades locais e da sociedade civil organizada na prevenção e na superação das conseqüências da exclusão social vivenciada por crianças e adolescentes, assumem especial relevância as parcerias dos órgãos governamentais, com um conjunto amplo de atores como: prefeituras, governos estaduais, associações voluntárias e organizações não-governamentais e universidades, comprometidos com a defesa e promoção dos direitos desse segmento, inclusive daqueles que se acham em cumprimento das medidas sócio-educativas. Ademais, no contexto de uma política pública pluripartite e descentralizada, como é o do Programa, é preponderante, na configuração dessa rede de atores, os conselhos de direitos da criança e do adolescente, com o seu papel normativo e formulador de políticas, desde o Conselho Nacional da Criança e do Adolescente - CONANDA, passando pelos conselhos estaduais e municipais, até os conselhos tutelares, principais responsáveis pelas medidas protetivas para as crianças e adolescentes.
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A criação da Secretaria de Estado e Direitos Humanos - SEDH (1999) possibilitou o engajamento efetivo do Governo Federal em ações voltadas para a proteção e promoção de direitos humanos. A maioria das metas do Plano Nacional de Direitos Humanos - PNDH foi sendo incorporada aos instrumentos de planejamento e orçamento e se converteram em programas e ações específicas para os quais foram destinados recursos orçamentários nas Leis Orçamentárias Anuais e para os quais há previsão orçamentária até o ano de 2003, conforme determina o Plano Plurianual 2000-2003. Esses instrumentos de gestão pública refletem, portanto, a opção estratégica do Governo Federal de apoiar programas voltados para a proteção e promoção dos direitos humanos. A SEDH, em 2002, é responsável pela implementação de 76 ações distribuídas em 8 Programas do PPA.
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O PNDH contribuiu para ampliar a participação do Brasil nos sistemas internacional e interamericano de proteção dos direitos humanos, fortaleceu a política de adesão a tratados internacionais, sua ratificação e implementação, por meio da adoção de 'soluções amistosas' para casos de violação submetidos à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, além da aceitação da competência contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos - CIDH, que representa garantia adicional a todas as pessoas sujeitas à jurisdição brasileira da proteção de seus direitos, tais como os consagrados na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, quando as instâncias nacionais não se mostrarem capazes de garanti-los e de assegurar a realização da justiça.
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Além dessas medidas, os resultados da elaboração e implementação do PNDH podem ser medidos pela ampliação do espaço público de debate sobre questões afetas à proteção e promoção dos direitos humanos, notadamente da criança e do adolescente, fez com que se desenvolvessem as seguintes ações:
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Implantação de unidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente; |
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Criação de defensorias públicas especializadas em crianças e adolescentes; |
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Criação de delegacias de proteção; e |
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Promoção de eventos relativos aos direitos da criança e ao adolescente. |
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O aumento do contingente de adolescentes envolvidos com drogas e autores de atos infracionais está relacionado as seguintes causas: falta de perspectiva social, dificuldades de inserção no mundo do trabalho, ausência de alternativas de lazer e processos de desintegração familiar, refletindo a ausência de um projeto de vida. Isso demonstra o desafio imposto aos esforços coletivos do Estado e da sociedade brasileira, para construir e reformar mecanismos eficazes de prevenção da delinqüência juvenil e de reinserção social do adolescente em conflito com a lei. Tanto a visibilidade crescente dessas manifestações de delinqüência quanto o sucesso e/ou insucesso dos esforços de reintegração deles ao convívio social construtivo, apresentam-se como fenômenos reveladores da eficácia e da efetividade das normas, dos discursos e das práticas coletivas concentradas no ideal de proteção e promoção dos direitos humanos das crianças e adolescentes.
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As normas nacionais sobre o assunto, exemplarmente alinhadas ao melhor da doutrina internacional de proteção integral, exigem, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, prioridade absoluta no tratamento público da matéria, co-responsabilidade do Estado, da sociedade e da família no enfrentamento da questão, bem como uma ação coordenada entre as três dimensões de governo, poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assim como a distribuição equilibrada de competências entre a União, os estados e os municípios. Torna-se cada vez mais urgente interpelar esse conjunto de boas intenções por meio de uma abordagem sistemática da situação concreta do segmento mais exposto ao fracasso dos mecanismos de socialização positiva, que são crianças e adolescentes em situação de risco ou submetidos ao cumprimento de medidas sócio-educativas previstas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA.
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Os esforços de compreensão sistemática do fenômeno constituem foco privilegiado de avaliação da performance nacional no campo da proteção e promoção dos direitos humanos, particularmente das crianças, adolescentes e jovens. Há que se reconhecer a densidade e a dramaticidade do problema, buscando-se compreendê-lo, para a implementação acelerada de medidas eficazes de solução para questões cruciais de violação dos direitos humanos, quais sejam: a violência intrafamiliar, a privação de direitos sociais e econômicos indispensáveis à socialização positiva da criança e do adolescente, o enfraquecimento dos laços de solidariedade social pela difusão hegemônica de uma cultura de competição predatória, os abusos de poder por parte dos aparatos de segurança pública, a discriminação racial, os entraves institucionais refratários ao aperfeiçoamento do sistema sócio-jurídico-educativo. Algumas medidas implantadas foram: a capacitação de recursos humanos para atuação na área de garantia de direitos; a implantação da rede de crianças desaparecidas e estudos/pesquisas aplicados na área de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente
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Não é nova a preocupação da sociedade brasileira com a violência. Pode-se registrá-la na mudança de conduta da população, na mensagem dos meios de comunicação, nos discursos políticos, nos trabalhos acadêmicos e nos projetos governamentais. Nesses diversos discursos os jovens tendem a ocupar o lugar de produtores de violência, com destaque para seu envolvimento com a delinqüência, a criminalidade e o tráfico de drogas, assim como, os confrontos nas periferias entre gangues, nas saídas dos bailes funks ou no embate violento entre torcidas organizadas. Porém, antes que produtores da violência, os jovens são suas principais vítimas. O fenômeno é, evidentemente, mais complexo e os estudos existentes são ainda precários. A violência assume configurações múltiplas - desde a agressão física com morte até as agressões verbais cotidianas no âmbito familiar ou profissional. Ocupa espaços diversificados - apanágio de grupos de jovens da periferia, o assalto a lojas comerciais por parte de jovens de classe média ganha notoriedade mediática nas grandes cidades. Relaciona-se, em grande parte, ao poder de atração do mercado e à perda de valores que Costa (1999), entre outros, tem insistentemente denunciado. As estatísticas são débeis, pois, a denúncia implica risco e trabalho. O espaço privado encobre grande parte do fenômeno, impedindo-o de ser claramente visualizado e conhecido. De toda forma, os números neste campo são chocantes. Em 1997, 72,2% dos jovens entre quinze e dezenove anos que morreram, foram mortos por causas externas (principalmente homicídio, trânsito e suicídio), enquanto este mesmo percentual para toda a população encontrava-se em torno de 16%. Em 1998, o percentual de jovens mortos por causas violentas cresceu para 77%. No caso de homicídios, a diferença de gênero é gritante: 83% foram homens. Em particular, neste caso, a maioria dos seus atores - vítimas e algozes - são jovens, pardos e pobres, normalmente habitantes das periferias urbanas. O crescimento do número de jovens envolvidos com drogas e com infrações diversas está relacionado à falta de perspectiva social, às dificuldades de inserção no mundo do trabalho, à ausência de alternativas de lazer e aos processos de desintegração familiar, refletindo a ausência de um projeto de vida. Mas também está articulado com outras variáveis mais gerais tais como a perda de ritmo na mobilidade social ascendente, o crescente apelo ao consumo e o enfraquecimento das normas morais. (Relatório MP/Avança Brasil - 2002).
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O Programa em sua concepção é um forte instrumento transformador da sociedade. Seu alcance se dá por meio de ações específicas que envolvem a mobilização social e sua conscientização, publicação de estudos e pesquisas sobre o tema, realização de eventos, construção de banco de dados sobre a infância e juventude e o apoio aos órgãos que compõem o Sistema de Garantia. Trata portanto de viabilizar a legislação transformando-a em um instrumento eficaz de defesa dos direitos deste segmento.
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Entretanto, o Programa necessita das seguintes modificações:
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1) a caracterização do público-alvo precisa ser aperfeiçoada. "crianças e adolescentes" é uma definição extremamente abrangente, pois não limita quais segmentos são realmente os beneficiários. O Programa tem a atribuição de zelar pela aplicação da legislação que é protetiva de todas as crianças e adolescentes, e não somente daquelas que têm seus direitos violados, por meio de ações preventivas abrangendo diversos segmentos por meio da conscientização e da capacitação. Daí surge uma dificuldade concreta de dimensionamento do público-alvo, pois não há como se estimar o número de crianças e adolescentes que terão seus direitos violados.
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2) a ação do Programa tem atuação nacional e deveria estar presente nas discussões referentes a toda a Política da Infância e Adolescência no país.
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3) o número de ações não é suficiente para atender adequadamente o Programa. As crianças e adolescentes vítimas de abuso e exploração sexual, por exemplo, são atendidas pela Secretaria de Estado da Assistência Social - SEAS. Entretanto, sabe-se que não se trata de um problema de assistência, mas de defesa de direitos. Portanto, existe claramente uma distorção quanto à concepção do Programa Sentinela da SEAS cujo locus adequado seria no Departamento da Criança e do Adolescente ou apenas uma ação neste Programa. Questões relacionadas às crianças inseridas no tráfico ou uso de drogas também não estão contempladas na concepção do Programa.
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4) o indicador Taxa de cobertura municipal do sistema de defesa dos direitos da criança e do adolescente, utilizado pelo Programa, não é adequado, porque não reflete adequadamente a abrangência do Programa. Os órgãos que compõem esse sistema são governamentais ou não-governamentais. Sua criação depende de interesse das estruturas de governos estaduais e municipais e da sociedade. Um desses órgãos é o Conselho Tutelar que, em tese, deveria estar presente em todos os municípios brasileiros, mas somente existem em, aproximadamente, 3 mil localidades. O Programa não tem como aferir a criação destes diversos órgãos em todo o território nacional. Outros órgãos são pertencentes apenas à esfera estadual.
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Não há unidades descentralizadas subordinadas ao Departamento ou ao Programa. Os órgãos que compõem o sistema de garantia são órgãos pertencentes às estruturas estaduais e municipais e da sociedade. O Programa apenas atende a estas demandas firmando convênios com as diversas instituições.
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Existe um início de articulação do Programa com outros do Ministério, como é o caso do Serviço Civil Voluntário. Além disso, tem havido o desenvolvimento de parcerias com Organismos Internacionais em algumas áreas cujas ações são inexistentes no PPA, como é o caso do abuso e exploração sexual de crianças e de adolescentes, onde existe também uma certa articulação com o programa Sentinela da SEAS. A articulação com os estados e municípios é feita apenas no momento de assinatura dos Convênios, para orientação e definição de áreas prioritárias para a melhor utilização dos recursos alocados no Programa.
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A efetiva e direta participação do público-alvo do Programa não foi ainda implementada.
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A maior parte dos convênios firmados possuem um componente de capacitação das equipes locais. Entretanto, não se pode aferir a real qualidade dos cursos que são oferecidos.
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A concepção do programa foi feita tomando-se por base toda a legislação pertinente à área da infância e da adolescência. O Estatuto da Criança e do Adolescente, por ser um instrumento completo para a defesa dos direitos necessita, para sua efetiva implementação, da conscientização da sociedade. Trata-se de um processo lento e que o programa vem atendendo, de forma precária, mas com algum impacto.
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A busca de parcerias adequadas, para o desenvolvimento das ações listadas pelo PPA, é definida pelo Departamento e pelo Programa, de forma conjunta com a sociedade, e de critérios internos. O apoio aos estados e municípios é definido a partir destes critérios e por meio de avaliação técnica tomando-se por base as diversas situações de necessidade efetiva de maior aporte de recursos e de eficiência a partir da alocação dos mesmos.
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Em 2002, o valor disponibilizado na Lei para o programa foi de R$15.230.000,00. Houve um contingenciamento inicial de 80% destes recursos que impactaram sobremaneira o planejamento realizado em 2001. Então, foi priorizada a aplicação dos recursos na ação de apoio às Delegacias de Proteção dando continuidade à criação da Rede Nacional de Localização e Identificação de Crianças e de Adolescentes Desaparecidos, mais ampla podendo gerar algum resultado. O recurso disponibilizado não foi suficiente para atendimento à toda a demanda, contudo, para alocação de volumes muitos superiores no Programa seria necessária a sua completa reformulação, especificamente no que diz respeito aos recursos humanos disponíveis.
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Foram iniciadas as formalizações dos convênios e, finalmente, houveram outras disponibilizações, que possibilitaram o atendimento a outros estados.O contingenciamento final foi de 29,06%. Todavia, a disponibilização orçamentária em parcelas foi a restrição mais importante para o bom desempenho das ações, porque dificulta a formalização de parcerias, gerando constantes alterações do planejamento no decorrer do exercício e o conseqüente atraso no cronograma físico com os convênios de final de exercício. Para minimizar os efeitos, foram feitas gestões constantes junto a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos e à Secretaria Executiva do Ministério da Justiça.
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Outro inconveniente percebido é que a execução financeira - descentralizada por meio de transferências voluntárias (convênios) - é contabilmente do exercício de 2002, enquanto a efetiva implementação de tais metas físicas ocorrerá no exercício seguinte.
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Para o real combate do problema, necessita-se de um conjunto articulado de ações, bem como de um orçamento compatível com o fortalecimento do Sistema de Garantias de Direitos da Criança e do Adolescente, que visem ao atendimento integral emanado do ordenamento jurídico vigente (principalmente da Lei nº 8069/90).
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Mesmo com o corte do orçamento aprovado em Lei, outras ações também foram prejudicadas, como foi o caso do apoio a eventos de mobilização social e às publicações. O Programa de Combate ao Abuso e à Exploração Sexual, gerido pela SEAS, com apenas uma ação sob responsabilidade do Programa, por meio de ação política e parceria com organismos internacionais, conseguiu a aprovação de um convênio que propiciará maior eficácia nesta ação em diversas localidades do país.
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O originalmente previsto foi cumprido por meio da otimização das ações do Programa, graças às articulações institucionais e acordos de cooperação técnica (o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA realiza a Cooperação dos partícipes para a elaboração de pesquisa e estudos que subsidiam a formulação de políticas públicas voltadas para a criança e o adolescente.)
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Outra restrição importante foi a não efetivação de parcerias para a implantação de Delegacias Especializadas em atendimento a crianças e adolescentes por conta da inadimplência de governos estaduais junto ao sistema SIAFI.
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Todas as ações do Programa são acompanhadas por meio de relatórios de execução do objeto dos convênios firmados com os estados, municípios e Ongs. São solicitados relatórios semestrais de avaliação e relatórios finais para verificar se as ações propostas foram efetivadas e quais as dificuldades encontradas para a sua execução. Não há monitoramento e avaliação das ações feitas in loco, uma falha de difícil superação, pois não há recursos disponíveis e nem pessoal suficiente no Programa. Nas ações do PPA, para o Programa, não há nenhuma que seja voltada para a avaliação e o monitoramento. A dotação ministerial disponível para este tipo de ação nunca é suficiente e muito pouco planejada. Dentro dos convênios não há possibilidade de inclusão destas ações pois estas são de atribuição e competência do Órgão Cedente. Na medida do possível, este monitoramento é feito de forma informal por parceiros locais que nem sempre estão disponíveis para elaboração de relatórios completos e consistentes.
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O Programa não dispõe de apoio administrativo nem técnico, porque não possui quadro de pessoal adequado. A equipe, que atua diretamente, é composta apenas pela gerente, existindo uma extrema sobrecarga de trabalho na gerência tornando-se impossível desenvolver, de forma sistemática, a avaliação e monitoramento das ações que são desenvolvidas e apoiadas. O Departamento da Criança e do Adolescente atende todas as unidades da federação com uma estrutura extremamente enxuta, menos de dez funcionários do próprio quadro, sendo que todo o restante, cerca de 77 funcionários, exercem sua funções por meio de estágios, contratos terceirizados, cargos comissionados e contratos através de organismos internacionais. Esses vínculos empregatícios dificultam o bom andamento das atividades, visto que não há segurança quanto a permanência dos profissionais em seus respectivos cargos. Isso, também, inviabiliza a configuração de uma equipe adequada que possa, de fato, promover o acompanhamento da execução das ações, bem como da avaliação relativa à implementação das políticas públicas pelo Estado. Além disso, existe, também, a deficiência qualitativa, os recursos humanos necessitam de uma capacitação programada e permanente
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Os recursos materiais também são insuficientes para a perfeita condução do Programa.
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No período em que o Programa ficou sob a responsabilidade da atual gerência, a partir de Julho/2001, não houve nenhum curso de capacitação. Seria fundamental a participação em cursos financiados pelo Programa e que ocorrem nos diversos Estados da Federação. Ademais, as equipes locais tiveram maiores chances de capacitação, pois este é um componente presente na maior parte dos convênios firmados. Para isso, são escolhidas entidades com notório saber e tradição na área da infância e adolescência. As equipes das Delegacias e das defensorias devem ser necessariamente capacitadas, para um melhor desempenho de suas atribuições. Os conselhos tutelares, pela contínua substituição dos seus membros, devem estar sendo constantemente capacitadas. O desnível observado pelos atores que compõem o sistema de garantia (alguns possuem apenas nível de escolaridade primária outros, superior) dificulta uma homogeneização destes cursos.
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A capacitação merece bastante atenção. Em oficina realizada com o UNICEF foram destacados alguns problemas:
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falta de monitoramento, avaliação e feedback dos cursos financiados; |
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alta rotatividade da clientela de capacitação; |
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necessidade de: estabelecer padrões mínimos de conteúdo e metodologia para as capacitações e formar Núcleos de Capacitação nos Estados; |
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constatação da convergência de interesses e esforços do DCA/CONANDA/UNICEF para construir um sistema eficaz de capacitação continuada para atores do Sistema de Garantia de Direitos; e |
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recursos escassos. |
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Em outra oficina de planejamento interno foram definidos, minimamente os conteúdos que deveriam ser desenvolvidos. São eles:
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1) O Ser Humano;
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2) O Cidadão no Mundo;
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3) O Direito e os Direitos Humanos; e
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4) Direitos na Infância e Adolescência.
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O Público-alvo é composto por: Conselheiros de Direitos, Conselheiros Tutelares, Defensores Públicos, Delegados de Polícia, Representantes de Centros de Defesa, Policiais, seguranças de escolas, Lideranças comunitárias, Educadores e Representantes de Organizações Não-Governamentais na linha da defesa de direitos.
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O Programa de Defesa tem parcerias históricas, principalmente no âmbito da sociedade civil organizada e alguns organismos internacionais, que têm buscado atuar de forma mais enfática na mobilização social e na maior visibilidade da legislação aplicada à área. São entidades como: Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, Fórum Nacional pelos Direitos da Criança e do Adolescente, Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil, Associação Nacional dos Centros de Defesa, Associação Nacional dos Conselhos Tutelares, Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, IPEA, UNICEF, USAID, UNIFEM e Organização Internacional do Trabalho. Elas têm contribuído técnica e financeiramente para a implementação de diversas ações. Como preconizado pela legislação, a criança é responsabilidade do Estado e da Sociedade. Não há como atuar de forma isolada nesta questão sob pena de não se promover os avanços necessários.
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São feitas gestões no Congresso Nacional para que haja maior aporte de recursos ao Programa, nem sempre contudo, bem sucedidas. Em 2001, foi aprovada emenda no valor de R$ 8.000.000,00, que contribuiu para o atendimento de diversas demandas, apesar do contingenciamento de 25% do total. Todas as dificuldades enfrentadas pelo Programa, assim como pelo Departamento da Criança e do Adolescente, são conhecidas pelas entidades que atuam nesta área. A carência histórica de recursos de toda ordem reflete-se na solidariedade e na superação de obstáculos enfrentados pela equipe.
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O Programa possui uma parceria com o de Combate ao Abuso e à Exploração Sexual gerido pela SEAS, pois desenvolve uma ação do PPA. São realizadas reuniões sistemáticas com o objetivo de traçar uma estratégia conjunta entre os parceiros governamentais ou não, visando a maximização da utilização dos recursos escassos. Existe, também, uma articulação com o Programa de Combate ao Trabalho Infantil - SEAS. Em 2002, foi criada uma Comissão Especial, no âmbito da SEDH, cuja missão foi propor mecanismos de solução para os trabalhos escravo e infantil. Desta comissão participam membros do Ministério Público do Trabalho, da SEAS, da CNI, da CNA, do CONANDA e do Ministério do Trabalho e Emprego. Entendeu-se que uma das principais dificuldades é promover a adequada articulação com o Ministério da Educação.
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Os programas parceiros citados deveriam ter a sua gestão no campo da defesa dos direitos humanos, porque não se trata de problemas de assistência social, mas de direitos violados. Tal análise já vem sendo promovida por entidades que atuam nesta área, sendo que uma reavaliação da concepção destes programas deveria ser promovida já em 2003.
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Todas as ações que envolvem as crianças e adolescentes no país deveriam ter uma maior articulação, pelo menos no nível federal. Programas como Bolsa-Escola, erradicação do trabalho Infantil - PETI e Sentinela deveriam ter suas ações planejadas de forma integrada, buscando maior efetividade e eficiência, não só de resultados como de aplicação de recursos. Na realidade as prioridades são estabelecidas de forma isolada, o que ocasiona a falta de integração nos demais níveis de governo. A demanda dos estados e municípios também é apresentada de forma fragmentada gerando uma peregrinação por obtenção de recursos nas diversas áreas.
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O Programa não tem mecanismos de participação da sociedade, nem avalia a satisfação de seus usuários/beneficiários quanto à execução.
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A defesa dos direitos é uma ação política e subjetiva desenvolvida por meio de outras entidades, governamentais ou não, que atuam na área. Os beneficiários finais do Programa são as crianças e adolescentes, que vêem seus direitos atendidos por meio dos órgãos que compõem o sistema de garantia, cujas ações são apoiadas pelo Programa. Tais órgãos são os mais variados e estão diversos níveis. A ação descentralizada dificulta em parte este tipo de avaliação de satisfação. Como explicitado anteriormente, a falta de recursos humanos para o Programa inviabiliza qualquer ação de monitoramento e avaliação.
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