Avaliação dos Programas > Controle do Tráfego Internacional em Portos, Aeroportos e Fronteiras


Realização Física e Financeira Indicadores Custos


No período de 2000 a 2002, a variação dos índices dos indicadores do Programa pode ser analisada por suas ações:
Modernização do Passaporte e Visto Consular Brasileiro - Índice do indicador estável, tendo em vista a atual fase em que se encontra o projeto (Edital de Concorrência 001/2002 - CEL/DPF - conclusão do processo de licitação em dezembro de 2002)
Modernização da Fiscalização do Tráfego Internacional nos portos, aeroportos e fronteiras (projeto Sentinela) - De uma forma geral, a variação não foi tão grande, entretanto, no projeto piloto, implantado em Recife/PE, o índice final estabelecido no PPA já foi atingido.
A viabilidade de cumprimento do índice originariamente previsto da ação Modernização do Passaporte e Visto Consular Brasileiro, até o final do PPA, é alta (acima de 90%), tendo em vista que, pelo cronograma estabelecido para implantação do projeto, em agosto de 2003, a capacidade de produção de passaportes e vistos para todo o País será quase simultânea. Já para a ação Modernização da Fiscalização do Tráfego Internacional nos Portos, Aeroportos e Fronteiras, essa viabilidade cai para a faixa de 70% a 89%, tendo em vista que o Brasil possui atualmente 180 (cento e oitenta) pontos de fiscalização, nos quais a implantação dos vários equipamentos envolvidos e o treinamento das equipes demanda reações e lapso temporal, cuja estimativa, ainda não pode ser adequadamente mensurada.
Tendo em conta o período de análise, as principais realizações são:
Desenvolvimento e elaboração de edital para a concorrência do Promasp;
Conclusão de 60% da primeira etapa da ação Modernização do Controle do Tráfego Internacional, que envolve o detalhamento das especificações técnicas, funcionais e operacionais do sistema modernizado;
Execução de 15% das obras de adequação física e elétrica dos locais abrangidos pela ação acima citada, incluindo as delegacias inauguradas e os Núcleos Especiais de Polícia Marítima criados, de modo a permitir a instalação dos novos equipamentos;
Realização de 5% da terceira etapa da ação de modernização, envolvendo o desenvolvimento de programas de informática, consistência de dados e captura de informações do sistema antigo;
Implementação do projeto piloto Sentinela, que visa tornar funcional o Sistema Nacional de Controle do Tráfego Internacional - Sinti, trazendo, como conseqüência, a retomada das ações de fiscalização de passageiros brasileiros, suspensas desde 1991, de modo a permitir a disponibilidade dessas informações à Justiça brasileira e a instituições que consultam o governo brasileiro, auxiliando na prevenção e repressão, por exemplo, do tráfico de mulheres e crianças. Esse projeto foi instalado no Aeroporto dos Guararapes, em Recife/PE, onde foram disponibilizados novos equipamentos de informática, com leitores de OCR e códigos de barras, sistema de pesquisa on line no momento da fiscalização do passageiro internacional, no embarque e desembarque, com a geração de relatórios estatísticos; terminais de auto atendimento, nos quais o passageiro antecipa o seu atendimento, quando seu passaporte não possui o padrão da Organização da Aviação Civil - ICAO, gerando um comprovante com código de barras que é utilizado na cabine de fiscalização para alimentar o sistema e liberar o passageiro.
Para 2003 espera-se a execução da ação Modernização do Passaporte e Visto Consular brasileiro, onde o consórcio vencedor da concorrência deverá iniciar o fornecimento do novo passaporte brasileiro em todo o Brasil, a partir de junho/2003, fazendo uso de duas fábricas localizadas em São Paulo/SP e Brasília/DF e, também, das estações de atendimento e captação instaladas em cada uma das 180 unidades da Polícia Federal, quanto ao passaporte brasileiro. Outrossim, as 160 repartições consulares do Brasil no exterior também estarão fazendo uso desta tecnologia para expedição do passaporte e do visto consular brasileiro.
Pela ação Modernização da Fiscalização do Tráfego Internacional nos portos, aeroportos e fronteiras, deverá ser implantado o projeto Sentinela nos aeroportos internacionais de São Paulo/SP (Guarulhos) e Tom Jobim (Galeão) no Rio de Janeiro/RJ, além do Aeroporto Internacional de Salvador/BA.
Os impactos sobre o público-alvo do programa no período de 1999 a 2001, podem ser considerados nulos, uma vez que o Programa ficou praticamente paralisado em virtude restrições judiciais, por força de mandado de segurança, que tramitava junto ao Superior Tribunal de Justiça e que impedia a abertura de processo licitatório cujo objeto fosse o mesmo da licitação cancelada anteriormente pelo Ministério da Justiça.
Os prejuízos para a população brasileira solicitante e usuária do passaporte brasileiro está na fragilidade de sua exposição, pelo simples fato de ser detentora de um documento extremamente procurado por quadrilhas que operam com a alteração, falsificação e utilização do mesmo, por estrangeiros ou mesmo brasileiros, que não estão aptos a obter tal documento. Esse prejuízo também pode ser percebido pela forma discriminatória com que os detentores de passaporte fora do padrão ICAO são tratados no atendimento pela fiscalização migratória dos países mais desenvolvidos, particularmente aqueles com os quais o Brasil não possui, ainda, acordo para dispensa de visto consular, constatando-se neste caso, uma opinião preconcebida de que o passaporte pode ser falso ou estar sendo utilizado por terceiro, que não o seu legítimo titular.
Quanto à ação Modernização do Sistema de Fiscalização do Controle do Tráfego Internacional, os prejuízos evidenciam-se pela fragilidade dos controles que, já obsoletos, impedem a alimentação automática e on line do banco de dados (Sistema Sinti) ou a pesquisa ao Sistema de procurados e impedidos - Sinpi, onde poderiam ser detectados brasileiros ou estrangeiros com pendências policiais ou judiciais, ou menores impedidos de deixar o País ou que estejam sendo vítimas de tráfico ou seqüestro.



O Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro - Promasp, aprovado pelo Decreto nº 1.983, de 1996, portanto anterior ao plano plurianual 2000-2003, já na Exposição de Motivos que fundamentou a edição do aludido decreto, constava, no item 3 a seguinte justificativa: "Esse programa decorre de orientação da Organização Internacional de Aviação Civil (OACI), da qual o Brasil é Estado-Membro, que aprovou, por unanimidade, em reunião realizada no Canadá, em 1989, a padronização dos requisitos básicos para a criação do passaporte de leitura mecânica (Machine Readable Passport - MRP), com objetivo de uniformizar, mundialmente, um passaporte dotado dos mais rígidos padrões de segurança estabelecidos pela norma ISO nº 7.501, de 15 de agosto de 1985, e de facilitar e agilizar o atendimento do grande fluxo de passageiros do tráfego internacional. É oportuno acrescentar que os países membros do Mercosul foram bastante receptivos à proposta da Polícia Federal de instituir um passaporte comum aos países do Cone Sul, seguindo os novos padrões de tecnologia MRP, nos moldes da Comunidade Européia, sendo que a Argentina e o Uruguai já implantaram o novo passaporte".
Depreende-se da fundamentação apresentada na época, que o Brasil desde então encontra-se totalmente defasado quanto às tecnologias, procedimentos e rotinas que utiliza, tanto na confecção do passaporte brasileiro e visto consular brasileiro, quanto na fiscalização realizada nos cento e oitenta pontos de fiscalização do tráfego internacional, espalhados por todo o País, seja nos portos, aeroportos ou nas fronteiras terrestres.
A situação, atualmente, não está muito diferente. Se de um lado havia uma tendência para a redução nos controles migratórios, como decorrência do amplo processo de globalização, criação de mercados comuns como a União Européia e o Mercosul e através do acesso a informações pela Internet, de outro, com o atentado ocorrido em 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos da América, passamos a testemunhar uma guinada radical na implementação dos controles dos principais aeroportos do mundo, disseminando-se uma onda de insegurança generalizada e medidas extremas de prevenção e repressão ao "terrorismo". Portanto, a manutenção do Programa permanece e se justifica, com ajustes, pela necessidade de aprimoramento dos mecanismos de controle de entrada e saída de brasileiros e estrangeiros do País e, tendo em vista a crescente sofisticação do modus operandi do crime organizado no País e no exterior, merece posição de destaque e de prioridade da política de segurança do Governo Federal.
O Brasil está extremamente vulnerável ao ingresso de estrangeiros como clandestinos ou fazendo uso de documentos falsos (passaportes ou vistos consulares). Ademais, em decorrência de suas fragilidades no controle do tráfego em portos, aeroportos e fronteiras, o Brasil está impossibilitado de assinar acordos de dispensa de visto consular com países que possuem uma grande preocupação com a imigração ilegal, a exemplo dos Estados Unidos da América, Canadá, Austrália e Japão, entre outros, prejudicando nossos cidadãos, bem como os estrangeiros que pretendam ingressar no Brasil.
Nesse sentido, o efetivo desenvolvimento das ações Controle e Emissão de Passaportes e Fiscalização do Tráfego Internacional em Portos, Aeroportos e Fronteiras depende totalmente da execução da ação Modernização do Sistema de Emissão de Passaporte e Controle de Tráfego Internacional, por meio da aquisição de tecnologia capaz de proceder à leitura eletrônica, reconhecer e processar documentos que possuem inúmeros itens de segurança, código de barras e código OCR, segundo padrões internacionais, bem como, do treinamento e capacitação dos recursos humanos (policiais, administrativos e prestadores de serviços).
Alguns aspectos do Programa precisam ser melhorados:
Caracterização do público-alvo - sociedade brasileira, estrangeiros que residem no Brasil e os estrangeiros que viajam para o Brasil;
Pertinência das ações - As seguintes ações são pertinentes:
1. Modernização do Passaporte e Visto Consular brasileiro;
2. Modernização do Sistema de Fiscalização do Tráfego Internacional.
Suficiência das ações - A ação Modernização do Sistema de Fiscalização do Tráfego Internacional, que na prática trata-se do projeto Sentinela, havia sido retirada do Programa, por solicitação do Ministério do Planejamento, devido a falta de execução no ano de 2000. Porém, tendo em vista a retomada do programa, é solicitada a re-inclusão desta ação.
Suficiência de metas físicas - Tendo em vista a paralisação do Programa nos exercícios anteriores, para o ano de 2002 podemos afirmar que as ações foram corretamente dimensionadas.
Matriz de fontes de financiamento - Os recursos utilizados para implementação do Programa, são oriundos do Funapol
Como ações realizadas pelo Programa e que não constam do PPA, podemos citar:
Modernização dos portos;
Capacitação de Policiais, em idiomas - convênio DPF com Embratur; e
Continuidade da criação e modernização dos Núcleos Especiais de Polícia Marítima - Nepom.
A estratégia de implementação adotada precisa ser aperfeiçoada nos pontos descritos a seguir:
Plano de ação: tendo em vista a suspensão/paralisação do Programa nos exercícios anteriores, o cronograma de execução do Programa ficou drasticamente comprometido. Tal situação enseja atualmente a aceleração da execução de determinadas etapas do projeto.
Organização dos trabalhos no âmbito da gerência: tendo em vista o volume de expedientes gerados em relação ao Programa e a variedade e complexidade de tarefas atinentes a sua implementação, constata-se grande carência de profissionais (sejam policiais ou consultores) para fazer cumprir os objetivos estabelecidos.
Forma de articulação com as parcerias: esta Coordenação-Geral, na implementação das ações contidas no Programa, mantém parceria com a Infraero visando a preparação da infra-estrutura nos aeroportos para o projeto Sentinela.
Forma de articulação com outros Ministérios: para implementação do aludido programa este departamento estará assinando convênio com o Ministério das Relações Exteriores, no tocante especialmente a expedição de passaportes e vistos consulares no exterior.
Forma de participação do público-alvo - Há uma participação direta a qual se dá no atendimento junto ao Aeroporto dos Guararapes em Recife (PE), onde o projeto Sentinela foi implementado como projeto piloto, podendo o viajante oferecer críticas ou sugestões.
O principal aspecto da estratégia de implementação que permitiu alcançar os resultados do programa no exercício de 2002, foi a separação entre as ações e os processos licitatórios, logo após a liberação do processo pelo STJ.



A insuficiência de recursos financeiros para garantir a implementação do projeto, conforme previsto no cronograma original, ficou evidenciada de forma clara, devido à baixa execução do Programa, enquanto havia restrição judicial junto ao STJ.
Em que pese a carência dos recursos financeiros disponibilizados ao Ministério da Justiça para as despesas de custeio, é imprescindível a revisão de tais limites sob pena de inviabilizar a implementação dos programas afetos à segurança e a aquisição de equipamentos, além de serviços, devido a variada e complexa gama de itens que integram o escopo de fornecimento.
Os recursos materiais e de infra-estrutura mostram-se inadequados. A carência de materiais atinge desde a fase de elaboração dos projetos até implementação junto às unidades do DPF, envolvendo materiais de consumo, computadores, softwares, etc. Em que pese as várias obras realizadas até a presente data, passando por adequações físicas, adaptação de rede elétrica, fibra óptica e aquisição de computadores de grande de porte, a complexidade do Programa tem encontrado grandes óbices na sua implementação, principalmente nos aeroportos internacionais e em regiões mais inóspitas.
A infra-estrutura do DPF voltada para o desenvolvimento de projetos ainda está incompatível com as atuais exigências do Governo Federal, no tocante a gerenciar os programas aprovados. A administração de Órgãos Policiais baseada em projetos ainda encontra ambiente hostil, constituindo-se muitas vezes em obstáculos intransponíveis.
Os recursos humanos também estão inadequados. A única forma encontrada até agora, na Polícia Federal, para suprir a sistemática quantidade inadequada de profissionais mobilizados na implementação de programas, tem sido a contratação, por meio de empresas de prestação de serviços, de consultores, programadores e demais profissionais da área. As equipes locais já estão se caracterizando como insuficientes para fazer frente ao uso dos inúmeros equipamentos e tecnologias disponibilizados, considerando o reduzido efetivo, frente ao aumento das atribuições na repressão à criminalidade. Além do atual gerente do programa e dos projetos, o restante da equipe carece de especialização na área de projetos. No Ministério das Relações Exteriores, através de suas repartições consulares no exterior, constata-se razoável dificuldade tanto no quantitativo, quanto na qualificação dos recursos humanos que farão uso das novas estações de trabalho a serem instaladas. A complexidade do Programa, revela um grande desafio a ser vencido no decorrer de 2003 e 2004, principalmente.
As parcerias existentes com a Infraero e a Embratur são fundamentais para permitir a continuidade da implementação do Programa.
Entretanto, são necessários convênios para estabelecer os compromissos de cada parte, a fim de não haver comprometimento do cronograma:
Infraero: infra-estrutura nos aeroportos - Depende da formalização de convênio pois a parceria existe apenas informalmente;
Embratur: capacitação em idiomas - Já existe convênio, o qual resultou de participação da CGPMAF no Programa Brasil Empreendedor de Turismo.
Podemos destacar algumas parcerias e seu atual estágio de implantação com outros programas do PPA:
Educação e Segurança no Trânsito - Já existe convênio no Estado do Rio Grande do Sul. Falta em nível Nacional;
Modernização da Polícia Federal - A parceria já existe, faltando identificar quais são os pontos ou ações que se intersecionam;
Proteção da Adoção Internacional - Falta estabelecer intercâmbio de informações;
Calha Norte - Falta análise para o uso racionalizado dos recursos em ações integradas;
Assistência a Cidadãos Brasileiros no Exterior - A parceria já existe informalmente, faltando dimensionar e formalizar;
Desenvolvimento da Infra-estrutura Aeroportuária - Depende da formalização de convênio, pois a parceria com a Infraero existe apenas informalmente;
Desenvolvimento de Gerentes e Servidores - A parceria já existe e não depende de convênio;
Vigilância Sanitária em Portos, Aeroportos e Fronteiras - A parceria já existe, precisando ser ampliada e formalizada.
O sistema de pesquisa de satisfação do usuário, está sendo implantado a partir da instalação do projeto Sentinela, em Recife (PE). Somente após a implementação desse projeto piloto é que passou-se a trabalhar a questão de opinião do usuário/beneficiário.
A pesquisa de satisfação vai ser feita, mediante o uso de formulário e pela internet on-line.
Com relação à contribuição do modelo de gestão por programas, este constitui-se, enquanto sistema de estabelecimento de metas, acompanhamento do cronograma de implantação e identificação do público-alvo, em grande avanço visando a adequada aplicação dos recursos públicos, de forma institucionalizada e não apenas de modo pessoal.
Por outro lado, constata-se certa divergência, entre a proposta orçamentária, o desembolso dos recursos financeiros e as demais atividades afetas ao Órgão, as quais invariavelmente já existiam antes da criação do PPA.
Percebe-se, ainda, devido à falta de recursos humanos capacitados para trabalhar com projetos do Governo, que o Gerente do Programa nem sempre tem o respaldo adequado de seu Ministério ou Órgão e, em face dessa dificuldade acaba subordinando certas ações do Programa a um trâmite hierárquico e burocrático comprometendo o cronograma e até o sucesso como um todo.
Em face do exposto é recomendável que o responsável pelo Órgão ou Ministério seja chamado a ratificar a autonomia, mandato e apoio do setor financeiro e de planejamento ao gerente, a fim de possibilitar a execução das ações do Programa de modo integrado com as atividades estranhas ao Projeto.

Cooperação Científica e Tecnológica Internacional