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A avaliação de um programa em que os insumos necessários e suficientes para alcance das metas estabelecidas no PPA 2000-2003 diminuíram em progressão geométrica, e as necessidades do público-alvo do programa aumentaram na mesma proporção, fica bastante prejudicada.
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Quando da elaboração do PPA 2000-2003, o indicador definido para servir de parâmetro da avaliação do Programa Segurança nas Rodovias Federais foi somente a diminuição do número de acidentes nas rodovias federais. No entanto, o programa é mais abrangente, pois a exigência dos usuários das estradas também passa pelas ações de segurança pública voltadas para a prevenção da incolumidade das pessoas e do patrimônio da União e de terceiros. Assim, para a elaboração do PPA 2004-2007, não deve ser considerado apenas o indicador Acidentes em Rodovias Federais, pois observa-se uma evolução substancial do aumento de ações de segurança pública realizadas pela PRF, na ordem de 5,7% no número de armas apreendidas e de 143% na apreensão de drogas e contrabandos.
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Com relação ao alcance do índice do indicador, os resultados foram positivos, pois o índice previsto para o período de 2000 a 2002 foi atendido. Houve redução de 7,04 % no número de acidentes, de 3,71% no número de feridos e 11,9% no número de mortos em relação ao período avaliado.
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Essa assertiva, de que os resultados foram positivos, não reflete um grau de mudança do bem-estar social do público-alvo, que espera uma melhoria da política de segurança nas estradas federais e a garantia de livre circulação por elas.
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E mais, quando se fala em resultado positivo, verifica-se que o mesmo decorreu de grande esforço dos policiais que trabalham nas estradas, pois desde o estabelecimento do indicador, houve um aumento da frota de veículos no País na ordem de 6% anual, representando em três anos 18%, um aumento do número de veículos e de 42% de usuários circulando nas rodovias federais. No entanto, o efetivo de 10.098 policiais que existia há dez anos atrás, conta atualmente com 6.300 policiais, resultando na presença de 1.200 policiais por dia nas estradas. Não se pode ainda esquecer, que o Brasil é um país rodoviário, ou seja, a economia se movimenta sobre rodas, por isso, deve ser dada a devida atenção à instituição Polícia Rodoviária Federal.
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Quanto ao indicador estabelecido originalmente no Programa, que foi a diminuição do número de acidentes, acredita-se que com as atuais condições de trabalho da PRF (estrutura, pessoal e equipamentos) não será possível alcançar uma redução desse indicador, pois a malha rodoviária que deveria ser fiscalizada teve um aumento de aproximadamente 12 mil quilômetros, enquanto que o efetivo da Polícia Rodoviária Federal diminuiu. Portanto, se continuar a ter um aumento da quilometragem a ser fiscalizada, e não tiver um aumento de efetivo, ficará muito difícil diminuir o número de acidentes e combatermos a criminalidade nas rodovias federais.
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Não obstante, o êxito do Programa, tendo como base o índice estabelecido, necessário se faz refletir sobre a possibilidade da redução do número de acidentes de trânsito nas rodovias federais, observadas nos exercícios de 2000 e 2001, não se manter. Comparando o índice de acidentes de um ano com o índice do ano anterior, nota-se que a redução é pequena de um ano para o outro.
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Os motivos para essa preocupação são a diminuição gradual do efetivo, o contingenciamento de recursos, o acréscimo do número de motoristas e o aumento da malha viária, como já citado.
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O Programa, efetivamente, gera outros resultados que não estão contemplados no indicador estabelecido. Alguns desses resultados, naturalmente não seriam passíveis de mensuração. Pode-se citar o serviço que a Polícia Rodoviária Federal oferece à sociedade baseado em dois princípios básicos: o da interventividade e o da ostensividade. Sua presença ostensiva diuturna nas rodovias e sua intervenção para auxiliar, educar, fiscalizar e policiar (tirar de circulação pessoas nocivas à sociedade, seja por flagrante cometimento de crime, seja por mandado judicial), gera no cidadão usuário das rodovias federais uma sensação de segurança. Talvez seja essa sensação de segurança o maior resultado do Programa.
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Outros resultados que não são medidos pelo indicador do Programa são a quantidade de auxílios que a PRF presta no seu dia-a-dia. São auxílios a usuários encontrados com problemas mecânicos em seus veículos ao longo da rodovia, com problemas de saúde, os quais além de receber os primeiros atendimentos ainda na estrada, são encaminhados às Unidades de Saúde. São prestados, também, auxílios aos moradores nas áreas lindeiras à rodovia (auxílio doente, parturiente, travessia de gado, etc). Nos grandes centros é grande o número de auxílios a pessoas que sequer o nome fica-se sabendo. Trata-se de informações prestadas sobre condições das rodovias, localização de cidades, trajeto mais curto para se chegar em uma determinada localidade, entre outras informações.
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Diante destas realizações, acredita-se que um fator de extrema relevância para que a PRF alcance seus objetivos e até mesmo identifique outro indicador, é o programa de reciclagem e capacitação dos Policiais Rodoviários Federais, que serve de estímulo e incentivo ao policial, que volta a atuar com mais segurança no seu trabalho. Nota-se que o policial que não fazia cursos de reciclagem, geralmente se omitia em executar uma ação mais perigosa, uma vez que se sentia inseguro em adotar um melhor procedimento em suas ações, sem colocar em risco a vida de terceiros, e sua própria vida. Identificou-se também, que com o policial mais capacitado e consciente de seu papel diante da sociedade, o público-alvo procura mais o auxílio da polícia.
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A atividade fim da PRF divide-se em duas vertentes distintas: a fiscalização e o policiamento. A fiscalização contempla as ações voltadas eminentemente para o trânsito. O policiamento, por outro lado, direciona-se às atividades com vistas ao combate às ações criminosas. Assim, o Programa Segurança nas Rodovias Federais contemplaria dois indicadores: Acidentes em Rodovias Federais e Criminalidade em Rodovias Federais.
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A viabilidade de cumprimento do índice do indicador é alta, apesar da redução substancial do efetivo da Polícia Rodoviária Federal decorrente de mortes e aposentadorias e do grande espaço de tempo entre um concurso e outro para reposição desse efetivo, destacando-se também, como já citado, o aumento da frota de veículos e as novas demandas do público-alvo. Entretanto, a disponibilização de recursos para se atingir tal fim é fundamental.
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Com relação aos impactos do Programa sobre o público-alvo, pode-se dizer que foram positivos, pois a PRF durante o período de execução do PPA, passou a identificar quais as reais necessidades da população que se encontrava às margens das Rodovias Federais, bem como público-alvo que são os usuários que trafegam nas Estradas.
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Com sua atuação, desencadeou-se operações conjuntas com outros órgãos de segurança pública, efetuando patrulhamento ostensivo voltado para o combate a assaltos a ônibus de passageiros, carros de passeios, roubo de cargas e combate a prostituição infantil nas margens das rodovias, salvamento de vítimas e apoio a autoridades e instituições.
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Diante das informações apresentadas, acredita-se que o público-alvo, obteve ganhos com os serviços oferecidos pela a PRF. Entretanto, com esta atuação, houve um crescimento substancial das demandas dirigidas à PRF.
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Para o exercício de 2003, a PRF espera, com o ingresso dos novos aprovados em concursos, reduzir ainda mais o número de acidentes nas rodovias federais, bem como, tornar mais efetiva a presença policial, no sentido de combater com eficiência e eficácia a criminalidade nas estradas federais. No entanto, haja vista, o baixo efetivo existente atualmente, os resultados poderão ficar aquém do esperado, caso não ocorra a nomeação e posse desses novos servidores. Neste sentido, a proposta orçamentária para 2003, deve ser consideravelmente aumentada, pois da forma que está, não é suficiente nem para manter as operações normais da polícia.
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Como visto, a concepção inicial do programa centrou-se na problemática dos acidentes de trânsito. No entanto, verificou-se que a Segurança nas Rodovias Federais reclamava outras ações além daquelas voltadas para a fiscalização e prevenção das infrações de trânsito, as quais tem como resultado final, a ocorrência do sinistro de trânsito.
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A criminalidade no País cresceu de forma assustadora. A rodovia, por via de conseqüência, passou a ser palco, também, de ações de bandidos. Crimes como o roubo de cargas e de veículos e o tráfico se drogas, os quais usam a rodovia para atingir seus mercados, passaram a exigir da Polícia Rodoviária Federal ações mais específicas de enfrentamento, levando-a a criar o Grupo de Policiamento Especial - GPE e a Assessoria de Inteligência - Assint. Esses dois organismos têm como missão principal prestar o devido combate aos delitos já citados. O contrabando, o descaminho e a falsificação de mercadorias receberam, também, maior enfrentamento já no primeiro ano do PPA.
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Ressalta-se que esses delitos além de influenciarem negativamente na paz social, trazem um enorme prejuízo de ordem econômica. Em virtude do roubo de cargas, contrabando/descaminho e falsificação de mercadorias o país deixa de arrecadar bilhões de reais em tributos como ICMS, Cofins e IPI.
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O problema considerado inicialmente foi apenas a ocorrência de acidentes de trânsito e, como já exposto, outro problema se apresentou, reclamando pronta intervenção da PRF. Assim, é cristalina a necessidade de ser considerado dois indicadores no programa, quais sejam: Acidentes em Rodovias Federais e Criminalidade em Rodovias Federais.
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O Programa precisa se melhorado nos seguintes aspectos:
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Adequação do objetivo ao problema - Inicialmente, na concepção do Programa, o objetivo era simplesmente a redução no número de acidentes nas rodovias federais, no entanto, apresentaram-se outras demandas do público-alvo, até mesmo por implicações econômicas e sociais, que acrescentou outro objetivo crucial ao programa que é a diminuição da criminalidade nas rodovias federais. Solicita-se esta alteração.
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Caracterização do público-alvo - Existem novos públicos-alvo que reclamam a presença maciça da Polícia Rodoviária Federal nas estradas, fornecendo a proteção necessária para sua livre circulação:
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Usuários das rodovias federais; |
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Moradores que residem ao longo das rodovias em todo País. |
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Dimensionamento do público-alvo - Quaisquer cidadãos que venham a fazer uso das rodovias federais, o que representa 5% da população brasileira, para serem fiscalizadas por apenas 1.200 homens/dia, responsáveis pela redução do número de acidentes e pela diminuição da criminalidade, tráfico de drogas, contrabando, descaminho, assaltos, roubo de cargas, prostituição infantil e demais delitos.
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Regionalização - O Programa só tem sentido quando tratado em âmbito nacional.
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Pertinência das ações - Sugere-se a inclusão de outra ação - Modernização de Equipamentos para Patrulhamento, Viaturas e Aparelhos de Telecomunicações, visando ter um fluxo de recursos contínuo para que os equipamentos sejam renovados e possam acompanhar a modernização que as inovações tecnológicas exigem.
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Suficiência das ações - O número de ações para que sejam atingidos esses objetivos, deve aumentar, ou quem sabe reestruturar as mesmas, ou dividir as já existentes. Como exemplo, são necessárias ações que possam dar maior poder de operacionalização na área de informação e inteligência da PRF e ações que garantam o controle e execução do grande número de contratos que a PRF possui.
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Adequação dos indicadores - Existe a necessidade de dois indicadores no Programa: Acidentes em Rodovias Federais e Criminalidade em Rodovias Federais.
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Matriz de fontes de financiamento - Toda a execução do programa é oriunda da arrecadação de multas previstas na Legislação de Trânsito. Entretanto, entende-se que a partir do momento em que a PRF aprimora sua atuação na fiscalização e patrulhamento, a tendência é que a arrecadação decorrente dessas multas se reduza substancialmente, pois os usuários não apresentarão as infrações que apresentavam antes. Portanto, quanto maior for a eficiência e eficácia do órgão fiscalizador (PRF), menor serão os recursos financeiros a serem executados no Programa Segurança nas Rodovias Federais. Como poder ser notado, isto é absolutamente contraditório. A receita oriunda da arrecadação de multas não deveria custear o programa na sua totalidade, mas sim que tais recursos, (Fonte 150), servissem para que o órgão fizesse as implementações necessárias exigidas pelo Programa. No entanto, a SOF insiste em alocar toda a execução do programa na arrecadação própria da PRF, inclusive despesas com pessoal e auxílios. Necessita-se de outra fonte de financiamento do Programa, como a Fonte 100, que é na realidade a fonte legítima de recursos para execução de programas voltados para a área da segurança pública.
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Com relação a outros produtos desenvolvidos pelo Programa e que não estão expressos no PPA, pela área de corregedoria é possível analisá-los.
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É bem verdade que a participação da área correcional do DPRF na ação efetiva de proporcionar segurança nas estradas federais, se dá de forma indireta, já que seu trabalho está diluído na área meio (área administrativa) do Departamento. Tanto é assim, que sequer existe no projeto uma previsão de gastos diretos em um programa de disciplina e correição, aplicada aos indivíduos que compõem a instituição, apesar do grande volume de recursos gastos com o tema. Entretanto, não se pode questionar a íntima relação entre o combate à corrupção, à dilapidação do patrimônio público, além da correição geral de atitudes desses indivíduos, com o ganho do índice de maior produtividade e serviço de melhor qualidade que, por via de conseqüência, refletem diretamente na satisfação do cidadão usuário das Rodovias Federais.
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A Corregedoria Geral instaurou, no ano de 2001, o total de 1.037 procedimentos disciplinares, dos quais foram concluídos 713. A conseqüência foi a aplicação de 66 advertências, 41 suspensões e 25 demissões.
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Sugere-se a criação de uma ação específica dentro do programa privilegiando a área de correição, com recursos especificamente destinados para tal.
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A estratégia de implementação do programa precisa ser aperfeiçoada em alguns itens:
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Plano de ação - É necessário uma cobrança mais efetiva do Ministério do Planejamento dos responsáveis pelo Programa. No entanto, o Ministério do Planejamento deve estar certo de que esta cobrança seja feita sobre as pessoas realmente responsáveis pelo Programa.
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Organização dos trabalhos no âmbito da gerência - É necessária a vinculação de pessoas com conhecimento técnico sobre o trabalho de gerência do programa. Outro fator necessário é que não haja tanta rotatividade das pessoas envolvidas neste trabalho.
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Forma de coordenação e acompanhamento dos executores - Considera-se que é de fundamental importância que a direção do órgão promova uma capacitação dos dirigentes das unidades descentralizadas em todo o País.
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Algumas ações tiveram sua execução financeira prejudicada em decorrência de problemas com fornecedores, que diante de um processo de competitividade, acabaram prejudicando sensivelmente a execução do programa no órgão. Essas dificuldades foram bem evidenciadas principalmente nas licitações para compra de sistemas de informática, que não tiveram seu fluxo de recursos "cortado", mas tiveram sua execução prejudicada.
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Em outras ações, como por exemplo, Patrulhamento Ostensivo, Manutenção de Unidades Operacionais, Manutenção de Serviços Administrativos e Operações Especiais Conjuntas com Outros Órgãos", o contingenciamento foi muito grande.
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Observa-se que os valores concedidos nas propostas orçamentárias nunca foram suficientes para atender as reais necessidades do programa, sendo sempre necessário o pedido de crédito adicional. Já no exercício de 2002, a situação ficou mais grave ainda, pois além dos valores da proposta não serem suficientes, houve o contingenciamento dos recursos em torno de 40%, o que inviabilizou completamente a execução do Programa Segurança nas Rodovias Federais.
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Outra situação grave e que praticamente parou o órgão e conseqüentemente a execução do programa; foi que apesar de possuir valores financeiros arrecadados e apesar de inúmeras solicitações de créditos suplementares à SOF para o pagamento de diárias operacionais e combustíveis para abastecimento da frota de viaturas e aeronaves, não foi possível o atendimento do pleito.
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Pode-se destacar também que, pelo pouco efetivo disponível, geralmente a área identifica pontos críticos nas rodovias, tanto em acontecimentos de acidentes ou ocorrências de crimes, e que após efetuar esses levantamentos, providencia o deslocamento de policiais para inibir os acidentes, o que gera, portanto, despesas com o pagamento de diárias operacionais.
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A ação Operações Especiais Conjuntas com Outros Órgãos não poderia ficar de maneira nenhuma contingenciada, pois é por esta ação que a PRF obtém recursos para o pagamento de diárias operacionais e deslocamentos dos policiais para as operações conjuntas nas rodovias.
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Conclui-se então, que as mudanças ocorridas na Lei Orçamentária em virtude da publicação dos decretos de contingenciamentos, tiveram conseqüências extremamente negativas para a execução do Programa em 2002.
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Para 2003, como já enfatizado, a PRF procurou se adequar às novas exigências do público-alvo. Portanto, surgiram novos custos principalmente no Patrulhamento Ostensivo, com a criação de grupos especializados em combate ao roubo de cargas, roubo de ônibus de passageiros, tráfico de drogas e contrabando, e ainda a criação da área de Inteligência para atuar na desarticulação de quadrilhas e demais providências necessárias para o combate da criminalidade nas estradas. Com todas essas atividades, os limites orçamentários de custeio para 2003, são insuficientes para qualquer implementação do Programa Segurança nas Estradas Federais.
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Como houve fatores que impossibilitaram a execução orçamentária de vários projetos, inclusive na área de investimento, será necessário o alongamento dos prazos para execução desses projetos. Caso isto não ocorra, o Programa não poderá ser implementado, nem plenamente executado.
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Com relação à diminuição de custos, a PRF tem procurado ajudar o Governo Federal diminuindo custos em atividades que não afetam o policiamento.
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Como exemplo, podemos citar os quatro centros de formação, nos estados do Rio de Janeiro, Ceará, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, que foram equipados com recursos oriundos das inscrições do último concurso realizado para Polícia Rodoviária Federal. Também com referência à busca de novas receitas, foi feito convênio com a ANTT, para fiscalização do transporte intermunicipal e internacional de passageiros e cargas, onde 60%, da receita das multas aplicadas, são revertidas para a PRF, e que deverão ser aplicadas em equipamentos e custeio envolvidos nessas fiscalizações.
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Os recursos materiais e de infra-estrutura estão bastante inadequados. Faltam desde uniformes, que não são comprados há três anos, até coletes a prova de balas, cones de sinalização, lanternas, armas e munição, que são insumos básicos para o trabalho de fiscalização nas rodovias.
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Outro fator a se destacar é que, como é de conhecimento de todos, a PRF, é oriunda do extinto DNER- Ministério dos Transportes. Portanto, foi herdada parte das instalações daquele órgão que via de regra, são antigas e se encontram danificadas, necessitando de reformas.
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Com relação aos recursos humanos, a Direção-Geral em Brasília trabalha com uma equipe gerencial bastante reduzida, diante da quantidade de demandas das unidades descentralizadas em todos os estados do País. Destaca-se também que a estrutura organizacional da Diretoria-Geral, ainda é muito pequena, não permitindo desta forma, que as tarefas sejam bem distribuídas. Assim, algumas coordenações e divisões ficam sobrecarregadas.
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No decorrer da execução do PPA, foi significativa a perda de recursos humanos que o DPRF teve, principalmente nas regionais, onde existe uma grande carência na área administrativa e na área operacional.
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O esforço de capacitação da equipe gerencial, infelizmente, é um ponto que merece muitas críticas. Quanto à concepção e implantação do PPA na gestão de recursos no Governo Federal, não há o que se questionar, mas quanto à implementação de uma política de capacitação das pessoas responsáveis pela implementação desse plano, a situação é bem crítica. O que se percebe é que a política de capacitação só alcança seus objetivos no Órgão Central. Entretanto, nos Departamentos, como o caso da PRF, o desconhecimento sobre o processo de desenvolvimento e implementação do PPA, por parte do gerente e da sua da equipe é muito grande.
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Quanto ao aspecto da multissetorialidade, o Programa Segurança nas Rodovias Federais possui uma ação Eliminação de Pontos Críticos, cuja gerência está na PRF e toda a execução no Ministério dos Transportes.
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Foi observado que o DNER, órgão extinto e responsável pela execução do programa, não fez uso correto das informações levantadas pela PRF sobre os pontos críticos nas rodovias federais.
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No aspecto das parcerias, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal já se encontra realizando um levantamento minucioso das organizações governamentais e não-governamentais com os quais se possam firmar parcerias no próximo exercício.
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Durante o período 2000-2002 essas parceiras não se concretizaram, principalmente, porque esse período coincidiu com uma política de reestruturação organizacional da instituição, tanto em nível organizacional, quanto em nível doutrinário, onde se deu prioridade à implementação de uma nova concepção de polícia para o atendimento das demandas da sociedade.
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O Programa ainda não possui mecanismos para avaliar a satisfação dos seus usuários.
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Quanto à contribuição do modelo de gestão por programas, acredita-se que este modelo proporcionou um melhor desempenho da ação governamental, trazendo muitos benefícios para o Estado. Este modelo, associado à definição de objetivos por programa, se caracteriza por ser o instrumento que faz a ligação entre o planejamento e as funções administrativas de execução, acompanhamento, avaliação e controle.
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Uma característica importante e que ficou bastante clara para a Polícia Rodoviária Federal, quando da conscientização da Diretoria-Geral em dar a devida atenção ao PPA, foi a evidência de que pelo modelo de gestão por programas há a possibilidade de serem demonstrados os propósitos, objetivos e metas para os quais a administração solicita os recursos, identificando os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos, os dados quantitativos que medem as realizações e o trabalho realizado dentro de cada programa.
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Entretanto, o DPRF não possui estrutura organizacional para isso. Hoje, a estrutura organizacional e a falta de gestores são os principais problemas da PRF. Quanto aos gestores, a PRF em parceria com a UnB, já iniciou a formação de seus servidores e, até o final de 2003, espera-se ter 140 policiais concluindo o Curso de Gerência Policial Rodoviária.
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Sugere-se a adoção da estrutura organizacional proposta pelo DPRF e já enviada ao Ministério da Justiça, em janeiro de 2003.
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