Avaliação dos ProgramasDespoluição de Bacias Hidrográficas



Realização Física e Financeira Indicadores Custos


O objetivo do Programa é reduzir os níveis de poluição hídrica em bacias hidrográficas drenantes de áreas com maior densidade urbana e industrial do País. O parâmetro utilizado no indicador do Programa, a Demanda Bioquímica de Oxigênio - DBO, é de uso corrente para medir a carga poluidora presente nos corpos de água. Os resultados do Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas - Prodes, ainda não podem ser mensurados devido ao seu recente lançamento em março de 2001. Entretanto, O Programa vem constituindo-se em uma experiência de grande sucesso, verificado, sobretudo, pelo grande número de inscrições ocorridas tanto em 2001 como em 2002. Em 2001, foram firmados dezessete contratos de pagamento pelo esgoto tratado, no montante de R$ 51,8 milhões, que tratarão os esgotos de uma população equivalente de cerca de 1,9 milhão de habitantes. Fato que proporcionará um abatimento aproximado de 52,6 mil kg/DBO - dia de carga poluidora. Em 2002, foram selecionados para contratação 31 empreendimentos, demandando recursos da ordem de R$ 84,8 milhões. Esses empreendimentos atenderão, quando estiverem operando, a uma população aproximada de 2,2 milhões de habitantes, propiciando um abatimento de cerca de 98,2 mil kg/DBO - dia de carga poluidora. O Programa também tem estimulado a implantação e discussão dos instrumentos de gestão de recursos hídricos, particularmente a criação de comitês de bacias hidrográficas e a instituição da cobrança pela utilização de recursos hídricos.
A estimativa de alcance do índice previsto para o indicador Carga Anual Poluidora Abatida até o final do Plano (2003) não é aplicável. A previsão inicial deverá ser alterada de 781.000 para 1.068.748 kg/DBO - dia, e o índice para o final de 2003, deverá ser alterado de 985.000 para 1.245.000 kg/DBO - dia. Para alcance desse índice serão necessários investimentos de R$ 52 milhões em 2001, de R$ 53 milhões em 2002 e de R$ 240 milhões em 2003.
O impacto no público-alvo do Programa poderá ser de grande frustração, se não for viabilizado no presente exercício, no mínimo, a contratação do mesmo montante realizado em 2001. O prejuízo socioeconômico decorrente do contingenciamento do total das dotações disponibilizadas verificado no orçamento de 2002 será, no curto prazo, a manutenção de índice de cobertura de coleta e tratamento de esgotos inferiores aos mínimos aceitáveis, com as conhecidas conseqüências nos índices de saúde da população. A médio e longo prazo, esta situação comprometerá de forma significativa a disponibilidade de recursos hídricos, principalmente nas áreas metropolitanas do País.



Um dos maiores desafios da gestão de recursos hídricos no Brasil é a redução dos níveis de poluição hídrica, que atinge patamares críticos, sobretudo em regiões com forte concentração urbana e industrial. A concepção do PRODES permite, de forma eficiente, atingir os objetivos propostos pelo Programa, quais sejam: reduzir os níveis de poluição hídrica em bacias hidrográficas de maior densidade urbana e industrial do País e induzir a implantação de sistemas estaduais de gerenciamento de recursos hídricos. Os esgotos sanitários urbanos estão entre os fatores mais importantes dessa poluição. Pois cerca de 80% dos esgotos coletados em nossas cidades são lançados nos corpos hídricos em estado bruto, sem qualquer tratamento, produzindo conseqüências ambientais e sanitárias negativas e contribuindo para o agravamento do quadro de escassez de recursos hídricos de qualidade que já se verifica em algumas regiões do País. A viabilidade econômica das estações de tratamento de esgotos - ETE é reconhecidamente reduzida, em razão dos altos investimentos iniciais necessários à sua construção. É por este motivo que mesmo os países desenvolvidos têm incentivado financeiramente os investimentos em ETEs, a exemplo dos Estados Unidos e países da Comunidade Européia. No Brasil, este problema de viabilidade torna-se mais agudo em razão da parcela elevada de população de baixa renda.
O Prodes foi concebido com propósito de incentivar a implantação de estações de tratamento de esgotos, mediante subsídio financeiro, que atinge 50% dos custos dos investimentos para sua implantação. O Programa privilegia a eficiência, pois os pagamentos só são liberados a partir do início da operação da ETE, mediante o cumprimento de determinadas metas de eficiência do tratamento do esgoto e da carga poluidora abatida.
O Prodes, conhecido também como "compra de esgoto tratado" é uma iniciativa inovadora, pois o Programa não financia obras nem equipamentos. A estratégia consiste em efetuar o pagamento somente após a comprovação do abatimento das cargas poluidoras, privilegiando assim os resultados. Isto significa uma grande alteração na prática processual dos programas governamentais, pois privilegia a eficiência, na busca de resultados efetivos de interesse da sociedade. Isto faz com que o Programa seja inédito no País.
Uma medida adotada pelo Programa, de fundamental importância, no sentido de simplificar processos e reduzir o número de técnicos envolvidos, refere-se à Tabela de Valores de Referência para implantação de estações de tratamento de esgotos sanitários. De fácil utilização, a tabela possibilita uma avaliação expedita do valor da ETE, em função da população atendida e do padrão de eficiência de tratamento adotado. Isso representa também uma inovação no processo de análise das propostas, uma vez que a ANA não analisa projetos. Os valores de referência adotados na tabela, estabelecidos a partir de custos médios recentes de implantação de estações de tratamento de esgotos no Brasil, fomentam a utilização de processos de tratamento que combinam eficiência com economia. Esse processo simplifica e agiliza a análise das propostas, dá transparência ao processo de determinação do valor dos contratos, favorecendo o controle social sobre a aplicação dos recursos.
Outra inovação importante refere-se ao Fundo Caixa - FIF Despoluição, o qual foi constituído na Caixa Econômica Federal - Caixa, rendendo taxa compatível com a valoração de face dos recursos nele aplicados. Este mecanismo foi objeto de discussão com a Secretaria do Tesouro Nacional - STN/MF, a Secretaria de Orçamento Federal - SOF/MP e a Caixa resultando em procedimento com vantagens inquestionáveis. Destacando-se a garantia para o executor (prestador de serviços de saneamento) de que o recebimento dos subsídios financeiros do programa independe de outras ações que não a dele próprio, ou seja, do cumprimento das metas estabelecidas no contrato, sobretudo quanto ao abatimento de cargas poluidoras. Outra vantagem do fundo é de constituir-se em um ativo disponível ao prestador de serviços e à melhoria de sua competitividade no mercado do financiamento dos serviços de saneamento. Optou-se por transferir ao agente financeiro do Programa Caixa a totalidade dos recursos orçamentários e financeiros, acordados logo após a celebração do contrato, com as devidas salvaguardas e garantias para a União - os recursos são bloqueados em conta específica, procurando-se assim evitar a descontinuidade e/ou a paralisação dos projetos freqüentemente observados no final dos exercícios financeiros, decorrentes entre outras razões, de demora da votação e promulgação da Lei Orçamentária Anual e, conseqüentemente da liberação do Orçamento Anual.
A idéia básica é privilegiar o resultado, pois um dos principais problemas detectados ao longo do tempo é a despreocupação com o funcionamento das obras concluídas, que neste caso são as operações das ETEs. Ao longo do tempo, a cultura do Brasil sempre foi voltada para a realização de obras, o que, no caso de obras de tratamento de esgotos, só será eficiente se após a sua conclusão for efetivamente operada. Nesse caso, cumprirá o objetivo de despoluir as bacias hidrográficas, que só será alcançado se as ETEs construídas estiverem de fato tratando os esgotos coletados. Daí a "compra do esgoto tratado" que implica em liberação dos recursos, mediante a comprovação da consecução das metas propostas no contrato firmado, com relação ao abatimento das cargas poluidoras.
Evitou-se, assim, o aporte direto dos recursos para a realização das obras, sobretudo em função das conhecidas dificuldades de se avaliar a concepção e elaboração dos projetos, acompanhar e fiscalizar sua execução, bem como controlar e validar as prestações de contas dos recursos destinados ao projeto, nos vários municípios brasileiros. Para tanto, seria necessária a montagem de uma grande e dispendiosa estrutura, dotada de técnicos gabaritados nas áreas de engenharia, de licitações públicas e, ainda, nas normas de execução orçamentária e financeira do Governo Federal, sem, no entanto, ter a garantia de pleno êxito nestas tarefas.
Existem, porém alguns problemas de natureza institucional que transcendem o escopo de atuação da Agência Nacional de Águas, bem como de gestão interna. Essa questão institucional está relacionada à inexistência de uma política clara para o setor de saneamento básico, que defina os objetivos, estratégias e papéis de cada órgão federal envolvido, bem como, procedimentos que norteiam os investimentos da União no setor. A atual situação em que cada agente aplicador tem autonomia para fixar seus próprios critérios de alocação de recursos orçamentários redundou em sua verdadeira pulverização, reduzindo de forma significativa a eficácia das intervenções, impossibilitando o aproveitamento de possíveis sinergias existentes. Esse quadro de indefinição e pulverização de recursos do Orçamento Geral da União entre os diversos ministérios impossibilita intervenções mais efetivas e eficazes visando ampliar de forma sustentável os índices de coleta e tratamento de esgoto domésticos no Brasil. Não se dispõe, também, de critérios que permita avaliar as prioridades definidas e os resultados alcançados.
Nos dois exercícios financeiros de implementação, o Prodes teve demandas muito superiores aos recursos orçamentários alocados na Lei Orçamentária para o Programa. No ano de 2002, além desta questão, destaca a existência de limites (financeiros e de movimentação de empenho) para contratação dos empreendimentos, tal o nível de contingenciamento que foi submetido às unidades do Ministério do Meio Ambiente.
O Programa incentiva, induz e cobra a responsabilidade de atores locais - prestadores de serviço de saneamento, titulares dos serviços, comitês de bacias hidrográficas - protagonistas do processo, a exercerem suas responsabilidades integralmente, uma vez que o projeto, o licenciamento, inclusive ambiental, a implantação, a operação e a manutenção da ETE selecionada no Programa são de responsabilidade exclusiva do prestador de serviço, assim como a viabilização dos recursos necessários para sua implantação e operação. Ainda, no processo de seleção, o Programa delega aos comitês de bacias a responsabilidade pela definição da alocação dos recursos (priorização das propostas).
CAUSA AÇÃO
Falta de tratamento dos esgotos domésticos Apoio à implantação/operação de estações de tratamento de esgotos
Em relação aos índices sugere-se para o índice inicial o valor de 1.068.748 Kg/DBO - dia, (estimativa para a atual carga abatida de DBO) e o índice para o final de 2003, de 1.245.000 Kg/DBO.dia.
Em relação à matriz de financiamento, há necessidade de se conseguir outras fontes de recursos ou haver por parte do Governo Federal uma priorização no enfrentamento da questão do baixo índice de coleta e tratamento de esgoto sanitário no Brasil, evitando a atual pulverização dos recursos hoje alocados ao setor de saneamento básico no Orçamento Geral da União.
Tendo em vista os níveis de demanda verificados nos anos de 2001 e 2002, o Prodes, necessita de uma melhor estruturação administrativa. Para garantir a operacionalização eficiente é fundamental que o Programa possa contar com o apoio de técnicos capacitados para desempenhar as funções de análise das propostas inscritas, celebrar os contratos, acompanhar a execução dos contratos celebrados, bem como realizar a certificação dos resultados.
O Prodes tem propiciado um debate de grande interesse para o setor de saneamento básico: a questão dos serviços de esgotamento sanitário. De certa forma, esse debate está colocando na pauta do setor a necessidade de se desenvolver mecanismos eficientes para enfrentar o grande déficit de cobertura de coleta e tratamento de esgotos sanitários no Brasil. Esse debate envolve tanto questões referentes a opções técnicas de tratamento como também questões referentes à gestão e organização na prestação dos serviços de saneamento no Brasil. É fundamental que o Governo Federal estabeleça uma política para o setor de saneamento básico, que busque a universalização dos serviços de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto sanitários no País. Esta política deverá impor uma coordenação nas ações, integrando-as de maneira a se evitar a pulverização dos escassos recursos orçamentários e financeiros. Neste sentido, as ações hoje desenvolvidas pelo Prodes devem ser articuladas com as demais ações de saneamento básico presentes em outros ministérios e com os bancos oficiais de financiamento.



Apresenta-se abaixo um resumo da execução financeira de 2001 a 2002, período de existência da ação:
ANO 2001  2002 
LOA (R$) 59.345.757,00 85.830.854,00
Empenhado/
Realizado (R$)
52.542.970,00 17.742.015,00
Execução (%) 88,54 20,67
A execução em 2001 foi de R$ 52,5 milhões, referentes aos contratos de compra de esgoto tratado firmados no âmbito da ação: remoção de Cargas Poluidoras (Proágua-Gestão). Entretanto, por falta de disponibilidade orçamentária e financeira, deixaram de ser contratados onze empreendimentos habilitados, os quais demandariam recursos da ordem de R$ 34,9 milhões da ANA. Em 2002, a execução foi de R$ 17,7 milhões, possibilitando a contratação de apenas onze empreendimentos de um total 82 habilitados. Nesse exercício, não houve disponibilidade orçamentária e financeira para contratação dos 31 empreendimentos selecionados, os quais totalizam recursos da ordem de R$ 84,8 milhões, a serem aportados pela ANA. Esta sistemática prevê a contratação em blocos, tendo em vista a priorização dos empreendimentos pelos comitês de bacias hidrográficas, ou seja, a ANA necessita de disponibilidade de limites suficientes para contratação simultânea dos empreendimentos afetos aos diversos comitês.
Para se conseguir um impacto significativo na minimização do problema que o Prodes pretende resolver - altos níveis de poluição hídrica dos rios nacionais - necessita-se de investimentos da ordem R$ 240 milhões/ano, conforme previsto na concepção inicial do Programa.
Como a ANA ainda não conta com equipe técnica própria, tendo em vista que a maioria de sua equipe é formada por profissionais que estão em regime de contrato temporário, ainda não houve esforço de capacitação específico para a equipe do Prodes.
O Programa prevê parcerias com a Caixa e com os comitês de bacias hidrográficas, que é um colegiado formado por representantes do Poder Público (municipal, estadual e federal), da sociedade civil organizada, dos usuários das águas da bacia. Com relação aos comitês de bacias hidrográficas, as relações de parcerias, ao longo deste dois últimos anos, foram bem produtivas, com excelentes resultados. Registra-se que os comitês divulgam o Programa em suas áreas de atuação, validam e assinam as metas de abatimento de carga poluidora, e a partir de 2002, passaram a hierarquizar os empreendimentos habilitados no Programa. Quanto à relação com a Caixa, agente financeiro do Programa, que administra o Fundo Caixa - FIF Despoluição, onde estão aplicados os valores contratados e ainda não liberados aos prestadores de serviços, os resultados têm sido excelentes. No final do ano passado, foi firmado um convênio de cooperação técnica com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES. O BNDES também tem apoiado a implantação do Programa, na medida em que se dispõe a respeitar as regras internas de concessão de Créditos, e a financiar os empreendimentos habilitados no programa que necessitarem de seu apoio. Tanto a Caixa como o BNDES têm, no entanto de respeitar os limites de financiamento para o setor público, o que inviabiliza a maioria das operações estudadas. As vantagens obtidas com os parceiros estão descritas no quadro abaixo:
PRINCIPAIS PARCEIROS VANTAGENS
BNDES Disponibilização de linhas de financiamento a prestadores de serviços de saneamento, como forma de viabilizar a construção das estações de tratamento de esgotos habilitadas para participação no Programa.
Caixa Econômica Federal Disponibilização de linhas de financiamento a prestadores de serviços de saneamento, como forma de viabilizar a construção das ETEs habilitadas para participação o Programa; segurança na administração dos recursos financeiros do Programa; maior nível de regulamentação.
Comitês de Bacias Hidrográficas Participação da sociedade civil organizada; maior transparência na alocação de distribuição de recursos públicos, pois permite a participação da sociedade civil organizada no processo decisório quanto à hierarquização das propostas, indicando quais empreendimentos habilitados pertencentes àquelas bacias deverão ser selecionados pela ANA para contratação; maior discussão; maior nível de regulamentação; maior prazo para deliberações, decisões.
Ainda não foram articuladas parcerias formais com outros programas do Plano Plurianual - PPA. Há necessidade de parcerias no âmbito do Governo Federal com vistas a uma política para o setor de saneamento no País, que evite a atual pulverização de ações e recursos, de forma a potencializar a utilização dos investimentos atualmente disponibilizados pelo Governo Federal. Existem mecanismos permanentes de participação da sociedade no Programa, pois o processo de seleção e hierarquização dos empreendimentos habilitados no programa é feito de forma descentralizada e transparente. No âmbito de cada bacia hidrográfica é obedecida a ordem de prioridade para contratação estabelecida pelo respectivo comitê. Ao destinar aos comitês o papel determinante na definição da alocação dos recursos do Programa, a ANA pretendeu democratizar as decisões quanto à aplicação dos recursos e estabelecer instrumentos de controle social sobre o Prodes, além de valorizar e fortalecer os comitês para o exercício de suas atribuições institucionais perante os prestadores de serviço de saneamento e municípios de sua área de atuação.
Não existe ainda um processo de avaliação da satisfação dos usuários afetos ao Prodes, tendo em vista que os empreendimentos contratados em 2001 encontram-se em sua maioria em processo de implantação. Por outro lado, o processo de liberação dos recursos bloqueados no Fundo Caixa - FIF Despoluição ocorrerá entre três e sete anos após a conclusão das obras. Portanto, o Programa pretende fazer avaliação de satisfação dos usuários a partir do início do processo de certificação dos resultados, o que deverá ocorre em meados de 2003.

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