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O Programa Gestão da Política de Controle Interno do Poder Executivo Federal, abrangendo as ações Avaliação da Gestão dos Administradores Públicos Federais, Avaliação da Execução das Ações Integrantes de Programas Governamentais e Sistema Informatizado da Secretaria Federal de Controle Interno objetiva aumentar a eficiência e a eficácia na aplicação de recursos públicos pelo Poder Executivo Federal e zelar pela regularidade da gestão dos administradores públicos federais.
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A ação Avaliação da Gestão dos Administradores Públicos Federais tem como finalidade comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais e se concretiza com a realização de auditorias de gestão, auditorias de acompanhamento, auditorias em projetos ou contratos com empréstimos externos ou de cooperação com Organismos Internacionais e exame de atos de admissão, desligamento e concessão de aposentadorias e pensões no apoio ao TCU no exercício de sua missão institucional, bem como com a apuração dos fatos inquinados de irregularidades.
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A ação Avaliação da Execução das Ações Integrantes de Programas Governamentais tem como finalidade comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento dos programas de governo e se concretiza com a realização de auditorias e fiscalizações de avaliação da execução dos programas integrantes do PPA 2000-2003, precedidas de estudos sobre o funcionamento dos programas, conhecimento das ações de cada Ministério e percepção sobre as principais áreas de atuação e da pauta da política específica. Inclui avaliação sobre a Unidade responsável pela ação, identificação dos pontos críticos/frágeis ou de risco.
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A ação Sistema Informatizado da Secretaria Federal de Controle Interno tem como finalidade captar, processar e disponibilizar informações sobre as atividades finalísticas da SFC, bem como sobre a aplicação dos recursos públicos federais, utilizando-se da informática e tecnologias da informação e se concretiza com a implementação e manutenção de novas tecnologias para automação dos processos de avaliação, fiscalização, auditoria e projetos especiais, captação de dados de sistemas corporativos e disponibilização de informações e produtos da SFC sobre a aplicação dos recursos públicos federais. Inclui, também, a contratação do Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro para manutenção e desenvolvimento de subsistemas e disponibilização de equipamentos de informática.
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Os principais resultados alcançados, para o período de 2000 a 2002, deveram-se à construção de um ordenamento jurídico apropriado ao desenvolvimento das ações supramencionadas.
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Em 2000
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Apesar de mudanças significativas ocorridas na estrutura do Programa, no exercício de 2000, em termos gerais, pode-se apontar o exercício como possuindo um bom desempenho no que se refere à avaliação da execução de programas de governo, mesmo considerando a concentração das ações de controle na avaliação da execução de um Programa, Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador – Planfor (62,4%).
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Nesse ano, apesar de o Programa ora avaliado ainda aglutinar a gestão de políticas de execução financeira, contábil e de controle interno do Governo Federal, obteve um incremento de 89,67% das verificações in loco, que passaram de 9.121, em 1999, para 17.123, em 2000, evidenciando a evolução da função de avaliação da execução de programas ocorrida no período.
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Em 2001
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Em relação a 2001, apesar de o desempenho do Programa no que se refere à avaliação da execução de programas de governo ter reduzido em 15,27%, pode-se considerar como tendo obtido um melhor resultado, dado que as avaliações foram mais diversificadas e abrangentes, sem contar outras atribuições que a SFC passou a exercer que estão diretamente relacionadas às ações do Programa. Nesse ano, a SFC realizou 16.810 ações de controle, sendo 2.302 auditorias e 14.508 fiscalizações, distribuídas em 2.085 municípios brasileiros, o que representou um grau de cobertura geográfica de 37,49% dos 5.560 municípios da Federação (inclusos os 54 municípios novos, criados em 2000, que também receberam recursos do Tesouro em 2001).
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Como em 2000, foram ainda realizadas ações de controle (auditorias) nas unidades gestoras do Poder Executivo Federal, sob controle da SFC, bem como a avaliação da gestão dos programas/projetos sob responsabilidade desses gestores. A SFC enviou ao TCU 1.072 prestações e tomadas de contas, cuja certificação foi de 549 pela Regularidade, 496 pela Regularidade com Ressalvas e 21 pela Irregularidade, o que implica um índice de irregularidade no Poder Executivo Federal, verificado pela SFC e pendente de avaliação pelo TCU, da ordem de 2,51%. Apesar de o percentual de irregularidades ter aumentado em relação ao exercício de 2000 (1,23%), continua em um patamar relativamente baixo se comparado ao percentual apurado em 1995, que foi de 11,54%. Verifica-se uma tendência significativa de redução do índice de irregularidades ao longo dos anos. Para efeito de cumprimento de acordos e contratos internacionais, que possibilita a SFC responder pela avaliação de projetos que administrem recursos externos, ou de cooperação técnica junto a organismos internacionais, esta Secretaria realizou, dentre as 2.302 auditorias, 212 especificamente sobre esses projetos, tendo sido gerados 107 pareceres regulares, 98 pareceres com ressalvas e 7 pareceres adversos. Passou também a auditar os programas da Food Agricultural Organization – FAO, United Nation Office For Drug Control and Crime Prevention – UNDCP, Organização Internacional de Madeiras Tropicais – OIMT e da Organização Mundial de Meteorologia - OMN.
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A partir de 2001, a SFC começou a exigir dos órgãos que elaboram o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal, conforme dispõe os artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, dados mais consistentes para realizar a sua certificação. Ainda em 2001, a SFC assumiu a responsabilidade pela elaboração das Contas do Presidente da República, passando a disponibilizar o Relatório no seu site na Internet.
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Na área de Pessoal, em 2001, foram analisados 35.237 processos de aposentadorias, 28.951 de pensões, 54.550 de desligamentos e 50.352 de admissões, em um total de 169.090 processos. Foram remetidos ao TCU pela Ilegalidade 587 processos de aposentadoria (17.433 regulares), 3.035 de pensões (8.598 regulares), 8 de desligamentos (52.536 regulares) e 52 admissões (45.631 regulares).
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Em 2002
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No exercício de 2002, ocorreram várias alterações institucionais, conforme serão apresentadas na avaliação quanto à concepção do Programa, item 1.2, que redirecionaram as ações da Secretaria Federal de Controle Interno, contribuindo de certa forma para uma redução no desempenho da ação de avaliação da execução de programas de governo. Essa redução deve-se a uma ênfase na execução de ações de controle pontuais, destinadas ao atendimento de demandas externas, contribuindo para a queda do desempenho, uma vez que essa linha não alcança uma plena otimização entre recursos humanos, orçamentário-financeiros e logísticos.
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A ação Avaliação da Gestão dos Administradores Públicos Federais teve como meta financeira prevista o montante de R$ 3.703.730,00 e como meta física do produto definido 1.223 gestões avaliadas. Realizou-se 106% da meta física, 1.290 gestões avaliadas e executou-se 87,6 % da meta financeira, R$ 3.246.062,00. Em 2002 foram encaminhados ao TCU 1.080 processos de TC/PC referentes ao exercício de 2001, devidamente certificados. A carteira de acordos e contratos de financiamentos, doações e cooperações técnicas sob responsabilidade da Secretaria Federal de Controle Interno em 2002 foi composta de um total de 227 projetos, dos quais foram selecionados 210 para serem auditados.
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A ação 2073 teve como meta financeira prevista o montante de R$ 1.191.000,00 e como meta física do produto definido 19.546 ações avaliadas (entendam-se ações de controle realizadas). Realizou-se 82% da meta física, 16.103 ações fiscalizatórias, e executou-se 74,3% da meta financeira, R$ 884.943,00. Utilizando-se do modelo metodológico de planejamento e buscando atender às disposições do art.74 da Constituição Federal, 127 projetos/atividades componentes de programas orçamentários e 12 programações extra-orçamentárias foram objeto de controle sistemático, correspondendo a 14.386 ações de controle, dentre auditorias e fiscalizações, representando 76% das realizadas no período. As 4.477 restantes compõem o controle assistemático, destinadas ao atendimento de demandas externas e necessidades ocasionais ou atividades de auditoria em apoio ao TCU e organismos internacionais. Os mecanismos de avaliação da execução dos programas têm evoluído ao longo do tempo, seja com a implementação de novas metodologias, com a aplicação de técnicas estatísticas aos trabalhos, seja com a experiência acumulada das unidades, ou com o aperfeiçoamento de procedimentos que orientam as verificações in loco processadas nos Estados. Esse desenvolvimento tem colaborado para o aprimoramento das estratégias de controle e possibilitado o fornecimento de informações oportunas aos gestores públicos.
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A ação 2080 teve como meta financeira prevista o montante de R$ 5.940.000,00 e como meta física do produto definido 1 sistema mantido. Realizou-se 100% da meta física, tendo sido mantido em funcionamento o sistema ATIVA e executou-se 78,8% da meta financeira, R$ 4.683.607,00.
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Também em apoio ao TCU no exercício de suas competências constitucionais foram analisados os quantitativos de atos de pessoal pelas Unidades de Controle: 8.023 aposentadorias, 6.846 pensões, 8.851 desligamentos e 21.339 admissões.
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Verificando a adequada instrução dos processos, a SFC analisou 937 Tomadas de Contas Especiais, com encaminhamento ao Tribunal de Contas da União – TCU, e diligenciou outros 437 processos até dezembro, permanecendo em estoque 275 processos.
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Além dos trabalhos planejados de forma sistemática e das atividades desenvolvidas em atendimento à previsão constitucional de apoio ao TCU, a SFC vem recebendo e atendendo demandas externas, dentre solicitações de informações, denúncias, determinações de ações de controle para fins de instrução processual e outras, de diversas origens, como o Ministério Público, o Congresso Nacional, a Polícia Federal, entidades representativas da Sociedade Civil, cidadãos em geral, além da própria Corregedoria-Geral da União - CGU, órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
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A concepção desse Programa é resultante da necessidade de ser controlada a aplicação dos recursos públicos, objetivando evitar ou corrigir atos e fatos de gestão que levariam à Improbidade Administrativa. Todavia, o que muito se discute é qual seria a melhor estratégia para uma atuação mais eficiente do Controle Interno, no sentido de cumprir sua missão precípua de “zelar pela boa e regular aplicação dos recursos públicos”. Isso vem ocasionando diversas transformações metodológicas, institucionais e estruturais com reflexos nos resultados do Programa ao longo do período.
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Pode-se dizer que a demanda do Programa sofreu alterações se for considerado o fato de a Sociedade, cada vez mais, cobrar do governo mais transparência na aplicação dos recursos públicos e ações efetivas no sentido de coibir práticas nocivas ao interesse público. Nesse contexto, um controle interno mais eficiente torna-se essencial. Mudanças nesse sentido têm sido constantes, inclusive no que tange à legislação aplicável à matéria.
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Com a nova redação dada pela Emenda Constitucional 19/98 ao § único do art. 70 da Constituição Federal, a Secretaria Federal de Controle Interno – SFC teve o exercício de sua atuação de fiscalização ampliada e estendida para um controle da gestão de quaisquer recursos públicos, não se restringindo, apenas, às instituições públicas, como exposto anteriormente.
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Dessa forma, a SFC passou a exercer um controle mais abrangente “sobre qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (nova redação do § único- art.70). Em razão dessa maior abrangência, houve uma ampliação do seu leque de atuação.
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Para seguir adequadamente essas orientações constitucionais, a SFC teve que deixar de exercer a co-gestão, no que tange aos controles administrativos e contábeis que passaram a ficar a cargo dos gestores, inclusive nos órgãos da administração direta. No início da sua execução em 2000, o Programa visava atender à demanda do Governo Federal para a execução da administração orçamentária, financeira e contábil da União, bem como do controle interno da gestão pública. Como a execução do controle interno administrativo e da contabilidade analítica deixou de ser realizada pela SFC para ser exercida pelo próprio gestor, inclusive na Administração Direta, a necessidade de segregação do Programa se confirmou.
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Tendo em vista que a concepção do Programa tinha sido apontada como inadequada, concordou-se com a separação do mesmo em dois Programas: Gestão da Execução Orçamentária, Financeira e Contábil da União e Gestão das Políticas de Controle Interno do Poder Executivo Federal, com objetivos, estratégias e ações reformuladas. Com o desmembramento, cada Programa passaria a ter gerenciamento próprio.
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A edição do Decreto n.º 3.366, de 2000, que aprovou a estrutura regimental do Ministério da Fazenda, e dos Decretos n.º 3.589, 3.590 e 3.591, de 2000, que definem a organização e competências dos sistemas de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal vieram concretizar normativamente o início da mudança de foco do controle tradicional para o controle de resultados.
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A segregação do programa original em dois programas veio permitir à SFC redirecionar seus recursos (humanos, financeiros e materiais) para exercer a “fiscalização”, conforme dispõe a definição constitucional, ou, em um sentido mais amplo, o “Controle”, com um viés mais avaliativo. Essa mudança de direção está consubstanciada nas duas principais ações do Programa: avaliação da gestão dos administradores públicos e avaliação da execução dos programas de governo.
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A mudança do foco do controle de uma ênfase institucional para uma atuação sobre os programas de Governo, enfatizando uma visão funcional, pode ser considerada como um dos principais aspectos da estratégia de implementação que mais contribuíram para a obtenção dos principais resultados.
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Tendo em vista que a mudança no foco aumentou consideravelmente o número de ações de controle realizadas pela SFC, foram estabelecidos procedimentos de forma a viabilizar o atingimento das metas, como utilização do método de amostragem aplicado em situações onde o objeto alvo da ação se apresentou em grandes quantidades e/ou se distribuiu de maneira bastante pulverizada e definição de roteiros de viagens objetivando otimizar os resultados.
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Outro fator que contribuiu para a melhoria dos resultados foi a permanente busca de dados e informações registrados nos sistemas corporativos do Poder Executivo Federal e bancos de dados de diversas entidades governamentais. A mensuração dos dados e das informações passou a ser realizada por meio de um conjunto de indicativos e indicadores que evidenciam o desenvolvimento da gestão.
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Após a adequação dos valores do PPA 2000-2003 relativos ao Programa 0782, foi previsto para todo o período o montante de R$ 35.358.670,00. Desse total foi executado até dezembro de 2002 R$ 18.699.972,00, correspondendo a 52,90% do total planejado. Observa-se que o percentual de execução foi baixo, principalmente devido aos contingenciamentos dos orçamentos no período, fator que, inclusive, prejudicou a realização de meta física.
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A insuficiência de recursos financeiros também influenciou diretamente na execução de mais ou menos ações de controle, tendo em vista, por exemplo, que sem quantidade de veículos suficientes, nem recursos para locação, não há possibilidade de serem colocadas em campo muitas equipes ao mesmo tempo e as fiscalizações que poderiam ser realizadas no mesmo período, não o são.
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Em função do crescimento de demandas externas, houve um aumento anormal de auditorias especiais, ações de controle que se mostram, muitas vezes, mais profundas e, portanto, mais morosas. Tendo havido a priorização na realização de ordem de serviço para atendimento a demandas externas, é razoável supor prejuízos às metas também em função da alteração de roteiros previamente definidos, recurso voltado a otimizar o desempenho das unidades de controle interno executoras.
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Considerando a escassez de recursos para investimentos, verificam-se condições bastante desfavoráveis em relação a recursos materiais, principalmente aqueles de suma necessidade para a execução do Programa, tais como microcomputadores, máquina fotográfica, GPS, e outras.
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A força de trabalho, apesar da organização possuir uma estrutura de servidores de carreira que possibilita a continuidade administrativa e gerencial dos programas sob sua responsabilidade, não está adequada, em quantidade e qualificação, para executar os programas sob sua responsabilidade.
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A lotação de servidores da SFC prevista no Decreto n° 4.321, de 2002, é de 5 mil servidores e possui apenas 1.444 servidores, aproximadamente 28,88 % da força de trabalho nas atividades em Brasília e nos Estados.
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Quanto à qualificação, o nível técnico dos servidores da carreira vem melhorando nos últimos anos tendo em vista a ocorrência de concursos públicos, mas necessita de permanente qualificação que não tem sido suprida devido à insuficiência de investimentos em treinamento para atender às necessidades de capacitação e o desenvolvimento dos servidores.
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O órgão assimilou na estrutura de suas Diretorias Finalísticas a adequação ao modelo, desde o Decreto nº 2.829, de 1998, que se consubstanciou por meio do Decreto nº 3.366, de 2000, alterado pelo Decreto nº 3.782, de 2001, de acordo com a orientação para reestruturação por programas. A organização está em nova fase de adequação à estrutura do Programa. Além disso, ainda possui estrutura para a realização de atividades não previstas como ações do programa, mas que são atribuições do órgão.
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