Avaliação dos Programas > Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos - Progest



Realização Física e Financeira Indicadores Custos


Por ocasião da criação do Programa Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos - Progest nem todos os indicadores propostos estavam disponíveis, com exceção da Taxa de Cobertura de Coleta, cujo dado, proveniente da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD/IBGE (1991), era de 93,7%. Já pela Pesquisa Nacional de Saneamento Básico - PNSB de 1989, a taxa de cobertura de coleta registrava 97,2% de atendimento, evoluindo, até o ano 2000, para 99,4% de atendimento, apresentando uma leve tendência positiva de melhoria em todo o País.
Com relação aos indicadores Taxa de Atendimento com Gestão Integrada de Resíduos Sólidos e Taxa de Tratamento Adequado de Resíduos Sólidos, os mesmos ainda se encontram em construção, sendo possível, no entanto, apresentar alguns resultados. No que se refere à destinação final e tratamento do lixo, a mais recente Pesquisa Nacional de Saneamento Básico - PNSB/ 2000 demonstrou que 63,6% dos municípios brasileiros depositam seus resíduos em lixões (formas inadequadas de destino final), que 32,2% destinam a aterros (13,8% aterro sanitário e 18,4% para aterro controlado), havendo ainda um percentual de 5% dos municípios que não informou onde dispõe seus resíduos, o que demonstra que ainda há muito trabalho a ser feito para melhorar a gestão de resíduos sólidos no Brasil.
Por meio das linhas de apoio a investimentos na área de resíduos sólidos, foram investidos e programados, em 2002, pelo Progest e pela ação Municipalização do Turismo em coleta, disposição final e tratamento de resíduos sólidos em todas as unidades da Federação, um total de recursos de aproximadamente R$ 9.745.808,00 assim distribuídos:
Implantação e Melhoria de Sistemas de Resíduos Sólidos nas regiões de maior concentração de pobreza do País: R$ 6.154.400,00 (beneficiando mais de 90 mil famílias, com serviços de coleta, destinação e tratamento final);
Implantação e Melhoria de Sistemas de Resíduos Sólidos em municípios identificados pelo Unicef onde existam crianças nos lixões: R$ 1.981.408,00 (beneficiando mais de 60 mil crianças que foram retiradas de lixões para inserção no ensino fundamental); e
Municipalização do Turismo: R$ 1.610.000,00 (beneficiando mais de 23 mil famílias com serviços de coleta, destinação e tratamento final).
Dentro da linha de apoio institucional na área de resíduos sólidos, foi dada continuidade ao Programa de Treinamento e Capacitação em Gestão de Resíduos Sólidos, iniciado em 2001. Este Programa, em 2002, investiu um montante de R$ 66 mil, que permitiu a realização de três Oficinas de Capacitação em Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos - Módulo de Ensino Presencial, dirigidas a técnicos municipais das prefeituras que obtiveram apoio financeiro do Governo Federal para executar projetos na área de resíduos sólidos; e ainda a edição de mais mil exemplares do Manual de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, voltado a orientar o prestador de serviços e demais técnicos do setor em aspectos relativos à gestão, operação, manutenção e tratamento/destino final dos resíduos sólidos.
Além disso, continua disponível, via internet, o Curso de Capacitação em Gestão de Resíduos Sólidos na modalidade Ensino a Distância - EAD, que é um treinamento de especialização com aproximadamente 150 horas/aula voltado para o prestador de serviços e para a sociedade em geral.
Decisivamente, a estratégia que mais contribuiu para a obtenção dos principais resultados do Programa foi o processo descentralizado de contratação das obras. Governadores e prefeitos dirigem-se diretamente às agências locais da Caixa para apresentarem seus projetos, receber informações, assinar contratos de repasse aprovados e autorizados pela SEDU/PR (atual Ministério das Cidades) e receber os recursos mediante a comprovação de execução das etapas do objeto pactuado. Os benefícios são imediatos, tanto na agilidade do processo quanto na segurança do acompanhamento da execução e da liberação dos recursos.
Estes resultados, no entanto, não atendem completamente à demanda identificada pelo órgão na área de resíduos sólidos. Assim como outros programas do Orçamento Geral da União, o Progest também sofre as conseqüências de cortes, contingenciamentos, e calendário político (restrições da lei eleitoral), de forma que a operacionalização do mesmo fica prejudicada, com cancelamento de contratos e, em conseqüência, a baixa realização física das ações.



O crescimento populacional e o processo de urbanização observado no País conduziram a um incremento na produção de bens e alimentos acarretando a geração cada vez maior de resíduos, os quais dispostos inadequadamente trazem sérios danos à saúde, higiene pública e ao meio ambiente.
Além do fator sanitário, a problemática dos resíduos sólidos urbanos encontra-se fortemente associada ao fator social, em que se observam catadores nos lixões, inclusive crianças, que sobrevivem em condições subumanas.
A combinação de fatores sanitários, sociais, econômicos e estéticos representa a dimensão do problema a ser solucionado. As questões relacionadas com os resíduos sólidos urbanos foram identificadas há várias décadas, entretanto, as soluções parciais ainda não atendem a todos os municípios.
Os Serviços de Limpeza Urbana - SLUs, em sua maioria, não têm alcançado um nível que possa ser considerado satisfatório principalmente devido à carência de planejamento e programas, baixa qualificação de pessoal, recursos físicos insuficientes ou mal aproveitados, legislações incompletas ou antigas, estruturas e instituições deficitárias e a utilização de tecnologias inapropriadas.
Diante do quadro acima exposto e face à importância das questões relacionadas com os resíduos sólidos urbanos e sua forte interface multissetorial, a SEDU/PR decidiu, a partir de 2002, rever as linhas programáticas existentes com o intuito de criar um Programa específico para o setor em moldes mais abrangentes, fazendo uso de um maior número de parcerias e empregando ações complementares de investimento e apoio institucional.
Trata-se do Programa de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos - Progest, no âmbito do Plano Plurianual do Governo Federal - PPA, a cargo da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU/PR em 2002 e atualmente sob responsabilidade do Ministério das Cidades, cujas ações estão estruturadas em dois objetivos: aumentar a cobertura dos serviços na perspectiva da universalização do atendimento e, ao mesmo tempo, induzir a reestruturação do setor com a garantia da sustentabilidade dos serviços.
Desta forma, busca-se uma maior eficiência nos processos de gestão dos resíduos sólidos no País, permitindo a indução da Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS, cujo projeto de lei, de relatoria do Deputado Emerson Kapaz, foi apresentado na Câmara Federal para votação.
Constituem diretrizes prioritárias do Programa:
Assegurar o tratamento e a disposição final dos resíduos sólidos de forma ambientalmente segura;
Incentivar a minimização, a reciclagem e a reutilização;
Incentivar a implementação de projetos que contemplem sistemas de gestão integrada e, sempre que possível, de forma compartilhada entre localidades; e
Promover a modernização do setor mediante apoio à gestão, ao planejamento, à capacitação, e à assistência técnica.
O Progest conta com quatro ações diferenciadas, quais sejam:
Implantação e Melhoria de Sistemas de Resíduos Sólidos nas regiões de maior concentração de pobreza do País;
Implantação e Melhoria de Sistemas de Resíduos Sólidos em municípios identificados pelo Unicef onde existam crianças nos lixões;
Estudos para Otimização dos Sistemas de Coleta e Disposição de Resíduos Sólidos - para apoio à elaboração de Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos; e
Capacitação de Municípios para a Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos - para apoio ao fortalecimento da capacidade técnica/gerencial/administrativa do prestador dos serviços, a elaboração de estudos, pesquisas e eventos de difusão tecnológica nesta área.
Além destas, está a cargo da SEDU/Ministério das Cidades a execução da ação Municipalização do Turismo do PNMT - Implantação e Melhoria de Sistemas de Resíduos Sólidos em municípios identificados pela Embratur como de importância turística. A referida ação não integra o Progest, mas, pela similaridade com suas ações, também desenvolvidas com recursos do OGU, foi incluída na operacionalização do mesmo.
A presença de um clima favorável no País para o debate das questões relativas à gestão dos resíduos sólidos urbanos é um elemento motivador para o enfrentamento dos grandes desafios existentes. As iniciativas em curso, não só nos estados e municípios, mas também entre os diversos órgãos do Governo Federal, aliadas a uma maior conscientização da sociedade sobre o tema, apontam para um cenário de realizações possíveis, em um futuro próximo.
É verdade que os recursos financeiros são escassos e insuficientes para garantir, de imediato, a universalização dos serviços de limpeza e qualidade de serviços prestados a toda a população brasileira. No entanto, esses recursos podem ser maximizados se priorizado o esforço integrado do setor público, da sociedade e da iniciativa privada na proposição de soluções conjuntas; se estimulada a melhoria da qualidade da prestação dos serviços; se estabelecidos instrumentos econômicos incentivadores da redução da produção e aumento da reciclagem e, sobretudo, se promovida uma melhor organização e regulação do setor.



Inicialmente, vale registrar a principal restrição para uma implementação mais efetiva do Programa, que é o divórcio entre o exercício orçamentário e a efetiva realização dos benefícios. Como conseqüência, há também um descompasso entre a execução orçamentária (realização dos empenhos) e a execução financeira (liquidação e pagamento dos valores empenhados).
Anualmente, o Programa utiliza a totalidade dos recursos liberados para formalização de novas contratações, enquanto os limites financeiros são utilizados para pagamento das obras e serviços contratados em exercícios anteriores. Como o Sigplan não registra o acompanhamento dos Restos a Pagar, a execução do Programa aparece distorcida, com um nível de realização bem menor do que o ocorrido na prática.
Historicamente, os recursos do Orçamento Geral da União para ações de investimentos físicos em saneamento, aí incluídos os sistemas de limpeza urbana, têm sido muito penalizados com cortes, contingenciamentos e pulverizações de recursos. Por outro lado, as ações de resíduos sólidos, assim como as de drenagem urbana, enquanto componentes do saneamento, vêm sendo também relegadas a um segundo plano, de forma a serem preteridas em relação ao abastecimento de água e esgotamento sanitário, sobretudo nas necessidades de cortes de recursos internos ao órgão.
Os valores propostos pelo Executivo para o Programa têm sido bastante inferiores aos previstos no PPA 2000-2003. Com isto, a demanda por ações em investimentos em resíduos sólidos, que atualmente tem sido de cerca de R$ 60 milhões/ano, vem caindo de forma a tornar muito deficiente a atuação do Governo Federal para apoio aos municípios na implementação dos sistemas de gestão de resíduos sólidos.
Por fim, na fase de tramitação no Congresso Nacional, o Programa recebe recursos adicionais por força das emendas parlamentares, muitas vezes quadruplicando o valor inicialmente proposto. Na fase de execução, os valores aprovados em Lei são mais uma vez modificados em virtude da edição de decretos de limite para movimentação e empenho.
Com o contingenciamento orçamentário, a implementação torna-se mais difícil, pois não é possível saber se o Programa poderá contar com o que programou; as experiências passadas mostram esse problema. Via de regra, os créditos só são disponibilizados no final de exercício, o que obriga a gerência a executar todos os projetos de forma concentrada, às vezes em um único mês. Isto torna irreal qualquer programação e execução efetiva.
Além disso, a descontinuidade do fluxo financeiro afeta em muito a execução do Programa, inibindo o início de novos empreendimentos e prejudicando a execução das obras ainda em andamento, encarecendo custos, mão-de-obra envolvida e gerando prejuízos com paralisações e comprometimento de metas sociais.
Quanto ao controle da execução, o monitoramento da execução física é realizado pela Caixa que disponibiliza as informações para a SEDU/PR em formato de banco de dados, que precisa ser aperfeiçoado quanto à sua qualidade e consistência.
A identificação de problemas ocorre por intermédio da avaliação desses dados, por relatos da própria Caixa, dos executores e de parlamentares. A Secretaria de Controle Interno da Presidência da República - Ciset também tem auxiliado nessa tarefa. O ideal seria também promover visitas técnicas nos locais das obras, o que não tem ocorrido por restrições de recursos para custeio dos deslocamentos, bem como pela pequena equipe da gerência do Programa.
Em relação às dificuldades com contratos e convênios, geralmente os processos licitatórios necessários à implementação das ações do Programa são contestados judicialmente, prejudicando as contratações. Além disso, a morosidade na obtenção do licenciamento ambiental dificulta e às vezes inviabiliza o início da execução dos empreendimentos.
As inadimplências de estados e municípios com exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e quanto ao cumprimento da LDO têm-se mostrado como um dos principais entraves para a execução do Programa.
Embora a equipe gerencial do Programa não tenha tido a disponibilidade para participar de uma capacitação formal, a própria integração com os demais gerentes capacitados agregou conhecimentos essenciais para a melhoria do desempenho da gestão do Programa.
Vale destacar que a atual gerência do Progest, mesmo antes de o Programa existir oficialmente, ou seja, quando suas ações ainda integravam outros programas, como o Morar Melhor e o Gestão Urbana, sempre atuou setorialmente e complementarmente, dando suporte aos antigos gerentes, e já integrava um comitê permanente de resíduos sólidos junto a equipes de outros ministérios atuantes nesta área.
Está se desenvolvendo, por meio do Progest, um processo embrionário de capacitação dos níveis estadual e municipal para a gestão integrada local de resíduos sólidos. Dentro da linha de apoio institucional na área de resíduos, a SEDU/PR vem dando continuidade ao Programa de Treinamento e Capacitação em Gestão de Resíduos Sólidos, iniciado em 2001. A idéia é aumentar a capacidade técnica e administrativa do prestador de serviço local para melhorar a eficiência do serviço prestado à população.
Com o trabalho articulado com os outros órgãos do Governo Federal, pretende-se estabelecer um grande Programa interministerial de Capacitação em Gestão de Resíduos, em moldes mais abrangentes, para dar sustentabilidade aos investimentos repassados nesta área.
Em relação aos parceiros, cabe destacar a parceria com a Caixa Econômica Federal, atuando como mandatária da União, que pode ser considerada uma ação decisiva para o alcance dos resultados do Programa, pois assegura sua execução sob um arcabouço de normas e procedimentos técnicos que garantem que os recursos investidos alcancem os seus verdadeiros objetivos; além disso, essa parceria possibilita o acompanhamento das obras contratadas in loco e viabiliza a liberação dos recursos financeiros por parcela de obras e/ou serviços executados.
Embora a parceria com a Caixa Econômica Federal possibilite o controle e acompanhamento da execução das obras contratadas no âmbito do Programa, há a necessidade de desenvolvimento de um sistema de informações mais preciso e consistente, especialmente no que se refere ao detalhamento das características físicas, do modelo de implementação adotado pelo executor e do nível de satisfação dos beneficiários.
Não existe parceria formal da área de resíduos sólidos da SEDU com a área de resíduos sólidos do Ministério do Meio Ambiente e da Fundação Nacional de Saúde - Funasa; entretanto, o corpo técnico responsável pela implementação dos respectivos programas em cada órgão compõe um comitê permanente de articulação, discussão e encaminhamento de questões afetas ao setor de resíduos que trazem benefícios ampliados para os distintos programas.
Tal iniciativa deve-se ao espaço de articulação criado a partir da instalação, em 1999, do Fórum Nacional Lixo e Cidadania, coordenado pelo Unicef, e que, além das instituições citadas do Governo Federal, agrega ainda mais de 60 instituições públicas e privadas que atuam no setor.
Cabe mencionar a proposta em contribuição ao substitutivo do Projeto de Lei do Executivo que institui a Política Nacional de Gestão de Resíduos Sólidos e a instituição de um Sistema Nacional de Informações em Resíduos.
Como sugestão de avanço para a implementação do Programa, as parcerias comentadas devem ser formalmente instituídas para que, ao se aprovar a Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabeleçam-se formalmente as atribuições de cada instituição e o estabelecimento de metas integradas e articuladas para a implementação desta política, sem contar o ganho por parte do Governo Federal com a convergência e a integração dos programas do PPA para a área de resíduos sólidos. Há necessidade de uma política formal para o setor e a decisão política de formalizá-la.
Quanto aos mecanismos de controle social, o Manual de Instruções do Progest estabelece que os Agentes Executores deverão estimular a participação das famílias em todas as etapas do projeto, na gestão dos recursos financeiros da União destinados ao Programa, bem como na manutenção do patrimônio gerado por estes investimentos, a SEDU/PR.
Estabelece, ainda, como obrigatório em todos os projetos, o desenvolvimento de trabalho social que deverá, necessariamente, prever o apoio à mobilização e organização comunitária; a capacitação profissional ou geração de trabalho e renda; a educação sanitária; e o acompanhamento e avaliação dos resultados da intervenção, por parte dos Agentes Executores, após conclusão das obras e serviços.
As principais dificuldades para a implementação da pesquisa de satisfação do usuário/beneficiário do Programa são:
O Programa não dispõe de um processo direto de avaliação e monitoramento;
A execução do Programa é descentralizada SEDU/Caixa/poder público local, o que a distancia muito dos beneficiários finais. Na prática, esse contato só ocorre no âmbito da ação local, onde os executores devem estimular a participação das famílias em todas as etapas do projeto, na gestão dos recursos financeiros da União destinados ao Programa, bem como na manutenção do patrimônio gerado por estes investimentos.
As principais dificuldades de ordem institucional, legal, gerencial e financeira a serem vencidas para melhorar o desempenho do Programa são:
Ausência de uma política nacional específica para o setor, com diretrizes integradas com os três níveis de governo, que estabeleçam regras para a prestação adequada dos serviços e soluções para a sua remuneração e que estabeleça mecanismos de suporte às administrações municipais com dificuldades de gerenciar seus programas de limpeza urbana;
Falta de integração entre a gestão urbana e a gestão dos resíduos sólidos, a qual pode ser usada como um instrumento de gestão urbana;
Falta de uma ação coordenada dos programas governamentais existentes, o que possibilitaria a integração dos mesmos com as políticas sociais, de saúde, meio ambiente, saneamento, habitação e recursos hídricos e das parcerias público-privado e sociedade, na resolução dos problemas afetos à problemática dos resíduos sólidos; e
Ausência de prioridade política por parte do governo nas três esferas para a área de resíduos sólidos.

Gestão do Patrimônio Público