Avaliação dos Programas > Gestão do Plano Plurianual



Realização Física e Financeira Custos


O período de 2000-2002 foi substantivo para a consolidação do modelo de planejamento e gestão proposto pelo PPA. A atuação do Programa Gestão do Plano Plurianual foi orientada pelos resultados dos ciclos realizados de avaliação anual, pelos resultados das pesquisas com as partes interessadas no sucesso do programa, tais como: gerentes de programa, dirigentes dos órgãos do ciclo de gestão, secretários estaduais de planejamento e pelo estudo realizado por técnicos do Banco Mundial no ano de 2001.
Tendo em conta este período de análise, os principais resultados obtidos foram:
Difusão do modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão, por meio da capacitação de técnicos do Governo Federal e dos Governos Estaduais e Municipais;
Fortalecimento da LDO - Anexo de Metas e Prioridades, como instrumento de priorização da atuação Governamental;
Implantação do Gerenciamento Intensivo, com controle de fluxo para os programas estratégicos;
Implantação da Programação Plurianual Físico Financeira - PPF como prática contínua do ciclo de gestão governamental;
Fortalecimento da capacidade de controle do desempenho físico do Governo Federal e do monitoramento dos programas de Governo com a institucionalização do Sigplan, na medida em que é a referência para elaboração do Balanço Geral da União, do Relatório Anual de Avaliação do PPA e da Mensagem Presidencial;
Consolidação de rotina anual de Avaliação abrangente dos programas e do Plano Plurianual;
Consolidação do processo integrado de revisão anual do PPA e de elaboração dos orçamentos; e
Implantação de metodologia de planejamento territorial para orientar a atuação governamental.
Não obstante o programa ter sofrido cortes significativos no exercício de 2002, o principal obstáculo para que algumas iniciativas previstas não fossem implementadas em sua totalidade foi, principalmente, a falta de capacidade operacional da equipe de gerenciamento do programa.
As iniciativas que sofreram alguma descontinuidade foram:
As agendas setoriais, definidas em conjunto com cada ministério, quando das reuniões de fechamento da Avaliação Anual - exercício 2001, não puderam ser seguidas pela equipe do programa, em especial a iniciativa para o aperfeiçoamento da gestão por programas nos órgãos setoriais. No entanto, algumas das atividades previstas nestas agendas foram realizadas, tais como a Revisão dos programas de acordo com as recomendações constantes no Relatório Anual de Avaliação.
Não foi possível realizar uma análise mais detalhada e profunda de um conjunto restrito de programas, com vistas a uma avaliação mais apurada dos impactos e resultados dos referidos programas, como estava previsto no Processo de Avaliação Anual - exercício de 2001.
Não houve condições para uma ação estruturada para melhor apoiar o gerenciamento dos programas multissetoriais no decorrer do período de implementação do Plano Plurianual.
Não se realizou, conforme previsto no plano de ação anual do programa, a prospecção setorial de temas estratégicos para ação governamental, tais como, regulação, descentralização de recursos, atuação do Terceiro Setor, pobreza e sociedade informal. As duas únicas ações neste sentido foram os estudos realizados sob encomenda da Casa Civil para implantação do Plano Nacional de Segurança Pública e para implantação do Projeto Alvorada.
O apoio ao desenvolvimento de sistemas gerenciais de programas selecionados ficou aquém do previsto, exceto o apoio ao desenvolvimento dos sistemas gerenciais dos ministérios da Agricultura e da Ciência e Tecnologia.
Não foi realizada, no ano de 2002, a programação plurianual físico-financeira.
A disseminação das boas práticas de avaliação, para a rede ampliada de planejamento e avaliação, não foram realizadas como previsto.
Essas lacunas prejudicaram a implementação do modelo, pois são rotinas inovadoras, cuja dificuldade em praticá-las de modo periódico, ao longo dos três anos, fragilizou a implantação do modelo, sem, contudo, ter atingido as práticas estruturantes do modelo de gestão do Plano.
Muito embora o registro relativo ao desempenho físico dos programas tenha crescido em relação ao ano de 2000, passando de 37% para 49%, em dezembro de 2001, a meta de controle físico sobre ações orçamentárias, em torno de 60%, ficou aquém do esperado. A ação conjunta SPI e SFC para obter essa informação foi importante, mas insuficiente para atingir a meta. No ano de 2002, apesar das dificuldades do ponto de vista da execução financeira, persistiu-se na meta de 60% de registros, sobre as ações que tiveram alguma execução.
Outro aspecto ainda pouco trabalhado refere-se à qualidade das informações, que poderá ser mais bem equacionado em 2003.
Apesar dos esforços junto aos Ministérios setoriais, com vistas à adequação e conciliação entre a gestão por departamentos e funções e a gestão dos programas por resultados, a Administração Pública não evolui satisfatoriamente neste sentido, a despeito dos avanços, registrados pela avaliação 2001, ainda restam órgãos setoriais que de fato não operam por programas, isto é, orientados para os resultados na sociedade.



O Programa nasceu da necessidade de revisão dos instrumentos de gestão da Administração Pública, em especial, as funções de planejamento, orçamento e gestão, em face das transformações pelas quais passa o Estado Brasileiro, impulsionadas principalmente pela consolidação do regime democrático, que ampliou as demandas sociais e a necessidade de transparência e controle social; pela exigência de um novo padrão de disciplina fiscal; pelo rearranjo das responsabilidades entre Estado e sociedade ou entre o setor público e o setor privado e pela modernização da economia, que pressupõe, em contrapartida também, uma organização pública, moderna e eficiente.
Como principais causas identificadas do problema, podemos citar:
ausência de instrumento que assegure que o processo alocativo orçamentário anual espelhe as mudanças pretendidas no médio e longo prazos;
pouca transparência quanto à alocação de recursos públicos;
regionalização do processo, que reflete a incapacidade do governo de planejar suas ações de acordo com as necessidades e especificidades locais;
ausência de controles gerenciais da atuação governamental, com desperdícios de recursos e poucos resultados;
falta de responsabilização pela atuação governamental; e
ausência de práticas de desenvolvimento sustentável no planejamento e na gestão pública.
O Programa possui uma concepção relativamente adequada para atingir o objetivo proposto. Ainda assim, seria necessário, conforme foi recomendado no relatório anual de avaliação do exercício 2002, a inclusão de algumas ações relevantes que, na prática já são realizadas pelo Programa, quais sejam: gerenciamento intensivo de programas estratégicos, elaboração da Mensagem Presidencial, atualização anual da Programação Plurianual Físico-Financeira; Elaboração do Anexo de Prioridades e Metas da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
Há também a necessidade de contemplar as atividades de consolidação do modelo de gestão por programas, por meio da responsabilização e fortalecimento institucional do gerente.
Apesar do programa ser do tipo gestão, sem ter a obrigatoriedade de ter um indicador, seria substantivo para o programa a criação de um indicador a partir da pesquisa periódica junto ao público-alvo sobre a evolução do modelo de gestão por programas, realizada na avaliação anual do PPA.
A estratégia de implementação adotada precisa ser aperfeiçoada nos pontos descritos a seguir:
Plano de ação - O plano de ação do programa foi elaborado com metas, prazos e responsáveis e discutido no início de vigência do PPA. Todos os projetos, que executam as ações do programa também possuem planos de ação, discutidos no início de cada projeto. A prática, ainda não adotada de forma sistemática, foi a de avaliação da implementação desses planos de ação, com a devida revisão anual.
Plano de avaliação - Não há um plano de avaliação definido para o programa.
Organização dos trabalhos no âmbito da gerência - Persistem ainda alguns problemas no que se refere à convergência e integração dos diversos projetos que concorrem para o objetivo do programa, sobretudo, o de atualização do Estudo dos Eixos e o de gerenciamento intensivo dos programas estratégicos. No primeiro caso, falta uma melhor integração do planejamento territorial, com os eventos do ciclo de gestão. No segundo, falta uma integração maior entre as equipes. Outro problema relevante está relacionado ao modelo de gestão adotado pela secretaria, que é matricial. A forma como está organizada a SPI gera conseqüências substantivas para o desempenho do programa.
Forma de articulação com as parcerias - No que se refere à integração plano e orçamento, precisa-se definir melhor qual o papel da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos e o papel da Secretaria de Orçamento Federal na elaboração e Revisão do PPA, dos Orçamentos e da Programação Plurianual Físico Financeira.
Seria importante criar uma comissão técnica conjunta SPI/SOF, que zelasse permanentemente pelos conceitos, procedimentos e prazos dos eventos do ciclo de gestão que afetam essas duas organizações.
No caso da Seges, a experiência tem mostrado que é necessária a criação formal de dois grupos de trabalhos: um para definir as formas de articular a estrutura e gestão departamental e a gestão por programas; o outro para definir os direitos e obrigações do gerente e sua institucionalização.
Além disso, torna-se crucial uma coordenação ativa destas três funções, planejamento, orçamento e gestão ao nível do Secretário Executivo do Ministério do Planejamento.
Forma de coordenação e acompanhamento dos executores - Os executores são os responsáveis pelas ações e suas respectivas equipes, que muitas vezes, realizam as tarefas em parceria com outros órgãos do ciclo de gestão. Há um excesso de atividades sendo desenvolvidas ao mesmo tempo, no âmbito dos programas e, em sendo atividades inovadoras, dificulta ainda mais o acompanhamento e a coordenação dos trabalhos por parte do gerente de programa.
Forma de articulação com outros Ministérios - São quatro ações realizadas em parceria com outros ministérios: Aperfeiçoamento do estudo dos eixos, realizado em conjunto com o BNDES; Controle do fluxo de recursos dos programas estratégicos, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional; Elaboração da Mensagem Presidencial, em parceria com a Casa Civil e por último, Benchmarking Internacional, no âmbito do estudo de aperfeiçoamento do modelo, em parcerias com o Ministério da Fazenda, para a integração do plano e orçamento e do sistema federal de avaliação e com o BNDES para o planejamento territorial.
A forma de articulação com estes parceiros, como também com os órgãos parceiros do próprio Ministério do Planejamento precisa ser aperfeiçoada. Como recomendação para o próximo PPA, sugerimos a constituição pactuada de um plano de ação com cada instituição parceira para quatro anos, sendo revisados anualmente.
Forma de articulação com as partes interessadas - Como parte interessada relevante para o Programa, podemos considerar o Congresso Nacional. Ainda é muito deficiente a articulação com o Congresso, sem uma estratégia bem definida, o que reflete negativamente na obtenção dos resultados esperados.
Há dois pontos que devem ser mais bem estruturados para ter o ímpeto desejado no Congresso: o Projeto de Lei de revisão do PPA, modificado, com vistas a estimular uma discussão por programas e a forma de divulgação do Relatório de Avaliação Anual do PPA.
Forma de participação do público-alvo - Pode-se segmentar o público-alvo do programa nas seguintes categorias: gerentes de programas e equipes gerenciais; subsecretários de planejamento, orçamento e administração; casa civil; secretários executivos; secretários estaduais de planejamento e gestores das entidades vinculadas.
Há muitas formas estruturadas no âmbito do programa, que possibilitam a participação do público-alvo, tais como, reuniões, workshops, fóruns de discussão, Sigplan, entre outras. No entanto, para que o modelo possa realmente ser consolidado, é necessário aperfeiçoar todos os canais estabelecidos com cada segmento acima descrito, de forma a orientar a atuação do programa.
Mecanismos de controle social - é necessário aperfeiçoar a estratégia de divulgação e de discussão no Congresso Nacional da proposta de lei do plano plurianual e dos relatórios anuais de avaliação, como também o critério de escolha dos programas estratégicos, que compõem o anexo de prioridades e metas da LDO.
Há aspectos positivos da estratégia de implementação adotada que contribuíram para a obtenção dos resultados, são eles:
- a estrutura em projetos com gerentes por produtos. Este tem funcionado bem, mas tem apresentado problemas de integração;
- a execução das ações em parceria com outros órgãos do ciclo de gestão;
- a mobilização dos órgãos setoriais, em especial as SPOAs, sempre que implementam um evento do ciclo de gestão: reuniões de mobilização com os Secretários Executivos, reuniões com os SPOAs e reuniões com os gerentes de programa, nos órgãos setoriais, no início do processo de avaliação anual ;e
o processo participativo, envolvendo gerentes, órgãos setoriais e demais órgãos do ciclo de gestão, na elaboração do relatório anual de avaliação, a partir do exercício de 2001.



Considerando todo período de 2000 a 2002, somente no ano 2002, o Programa sofreu um contingenciamento que provocou um alongamento do prazo de execução do projeto Estudo para o Aperfeiçoamento do Modelo de Gestão do Plano Plurianual. No entanto, o Programa, possivelmente, enfrentará dificuldades de implementação, dada a proposta orçamentária para 2003, justo no ano de elaboração do próximo PPA, quando se intensificam as atividades no âmbito do Programa.
O esforço de capacitação da equipe gerencial se restringiu a quatro ações:
- adequação do curso de formação para novos analistas de planejamento e orçamento, durante o período de 2000-2002, à área de planejamento e ao novo modelo de gestão por programas, uma vez que o conteúdo do curso era restrito ao orçamento;
- implantação de estágio monitorado para adaptação dos novos analistas e gestores que integraram à equipe da SPI, num período de 2 meses;
- treinamentos para os monitores de programas, como capacitação para avaliação e revisão anual do PPA e para apropriação de custos de pessoal aos programas; e
- autocapacitação dos monitores em termos de conhecimento setorial realizado mediante a exigência a cada um dos monitores da elaboração do manual do monitor.
É recomendável, para o próximo ciclo, que seja realizado um esforço mais intensivo e adequado ao desenvolvimento das competências organizacionais e individuais necessárias ao desenvolvimento das atividades no âmbito do Programa.
O Programa de Gestão do Plano Plurianual conta com os seguintes parceiros:
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA - institucionalmente é o responsável pela avaliação dos macroobjetivos. Esta parceria permite a complementaridade nos trabalhos de avaliação e compartilhamento das visões estratégica, e tática-operacional: setorial e por programas, e dos macroobjetivos;
Secretaria de Gestão - Seges - parceiro institucional no processo de avaliação anual da gestão das organizações e na institucionalização do papel do gerente. Apesar dos avanços conquistados a partir do exercício de 2001, com a intensificação da parceria com esta organização, o desempenho obtido no que se refere à implementação das recomendações oriundas dessas avaliações foi aquém do esperado.
A convergência das óticas existentes, Seges e SPI, são distintas, porém complementares: trata-se de valorizar a convergência entre a gestão por resultados e por funções das organizações, a partir do processo de avaliação anual;
Secretaria de Orçamento Federal - SOF - parceiro institucional no processo de elaboração e revisão do Plano Plurianual, cujo objetivo é assegurar um processo alocativo estratégico no orçamento e fiscal no planejamento;
Secretaria Federal de Controle - SFC - Esta parceria consiste no fornecimento de informações relativas à execução física e financeira dos programas, disponíveis no Sigplan. Com base nessas informações é elaborado o Balanço Geral da União - BGU;
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES - É a instituição financiadora do projeto Estudo dos Eixos de Integração e Desenvolvimento Regional, colaborando, também, tecnicamente com sua atualização;
Escola Nacional de Administração Pública - ENAP - instituição responsável pela capacitação dos gerentes, dos técnicos das SPOAs e de técnicos das Secretarias Estaduais de Planejamento. Esta parceria proporcionou a intensificação do processo de desenvolvimento das capacidades dos gerentes e técnicos dos órgãos setoriais de planejamento;
Para o próximo ciclo do PPA, recomenda-se o aprofundamento da base teórica dos cursos oferecidos e, também, a definição de uma agenda de pesquisas sobre o modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão; e
Secretaria do Tesouro Nacional - STN - esta parceria consiste em um procedimento conjunto de controle de fluxo de recursos financeiros para os programas estratégicos. Embora esse procedimento represente um avanço dentro deste novo modelo de gestão, este mecanismo precisa ser melhor compreendido pela SPI e STN para o seu aperfeiçoamento.

Gestão dos Orçamentos da União