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A pouca informação existente sobre o turismo na Amazônia, bem como sobre os investimentos em empreendimentos para o setor, tem dificultado a avaliação da variação do índice do indicador do Programa, ou seja, a participação do ecoturismo no PIB da região.
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Na maioria dos estados amazônicos o turismo é incipiente e não há ainda esta avaliação setorial. No Estado do Amazonas, o incremento foi bastante significativo (3%/ano), gerando 17 mil empregos diretos e 84 mil indiretos, mas para os outros estados não há informação.
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Considerando que o Turismo Verde está na sua fase de preparação de estudos e planejamento de cada pólo e conta com limitados recursos para investimentos em obras públicas, a avaliação é positiva ao se verificar a motivação dos diversos setores da sociedade envolvidos com o programa, e o aumento da demanda em 375% no número de operações financeiras junto ao BASA, para empreendimentos turísticos, no período de 2000-2002 em relação a 1997-1999.
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Diante disso, destacam-se como principais resultados:
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estruturação e funcionamento de setores específicos para gestão do ecoturismo no governo federal (MMA/SCA/Turismo Verde) e nos estados que compõem a Amazônia Legal (Acre, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins); |
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elaboração do planejamento de cinco pólos de ecoturismo; |
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elaboração das estratégias estaduais de ecoturismo (AC, AP, RR, Região Belém/Costa Atlântica Região do Marajó - PA, Região do Teles Pires - MT, Região do Jalapão - TO); |
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elaboração de cinco estudos para criação de novas unidades de conservação; |
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criação de três novas unidades de conservação - UCs (Parque Estadual - MT, Parque Estadual de Monte Alegre - PA e Apa de Payatuna - PA); |
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elaboração do plano de manejo/uso público de onze UCs, |
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elaboração de 31 projetos de infra-estrutura, |
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execução de sete obras de infra-estrutura (terminais fluviais, centros de atendimento ao turista, postos de fiscalização, etc.); |
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capacitação de 944 pessoas através de 23 oficinas de sensibilização; |
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preparação de oficinas de planejamento locais e cursos específicos profissionalizantes; |
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assistência técnica a empreendimentos e governos locais; |
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-produção de material para capacitação e divulgação;
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-apoio a ONGs para organização comunitária voltada a atividades ecoturísticas;
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Apoio financeiro a sessenta empreendimentos turísticos no valor de R$ 36.209.239,00, através do BASA/ FNO; e |
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incremento de 3% ao ano do fluxo de turistas no Amazonas, gerando 17 mil empregos diretos e 84 mil indiretos (sem informação atualizada para os outros estados). |
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Quanto ao alcance do índice previsto para o indicador até o final do PPA 2000-2003, a estimativa é alta e superior a 90%. O Programa está em seu terceiro ano de implementação.
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O Turismo Verde, dispõe hoje de uma estrutura de gestão pública de ecoturismo descentralizada e capacitada para conduzir todas ações necessárias a concretização da fase II do Programa (implementação).
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Considerando que o Programa encontra-se apenas na fase I (preparação), de estudos, planejamento e início da capacitação, avaliamos como muito positivo os resultados, pois foi possível dar andamento a todas atividades previstas, conseguindo, desta forma, visibilidade para começar a motivar novos empreendimentos privados na região e incrementar o número de visitantes. Atribui-se os resultados ao modelo de gestão descentralizado por meio dos núcleos (NGP) específicos e estruturados pelos governos locais e a ampla participação através dos fóruns instalados (GTC).
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O Programa está no terceiro ano de implementação (em fase de preparação) e, apesar dos contingenciamentos de recursos, considera-se que suas metas estão sendo atingidas e o público-alvo cada vez fica mais confiante. Portanto, acredita-se que o índice vai ser alcançado, podendo ser até superado, porém não de forma homogênea nos estados que compõem o Programa.
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A gerência está tendo dificuldades de avaliar a variação do índice, porém a partir de 2003 será possível em parte dos estados que participam do Programa.
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No tocante aos impactos sobre o público-alvo, destaca-se que, até 2002, mesmo com os contingenciamentos de recursos e a necessária estruturação das equipes nos diversos estados, foi possível cumprir as metas propostas, executando 80% das atividades previstas. Isto motivou e mobilizou o público-alvo, além dos governos locais.
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A limitação de recursos orçamentários para 2003, já prevista em R$ 5.834.221,00 pode prejudicar o andamento do Programa e limitar o uso dos recursos financeiros contratados com o BID (saldo de US$8 milhões), onerando ainda mais o erário devido aos juros e comissão de crédito, além de frustrar o público-alvo e desmobilizar toda estrutura montada. Outro impacto pode ser o arquivamento de todos os planos e projetos elaborados, dificultando ou inviabilizando a negociação da fase II do Programa (investimentos) com o BID, pré-negociada em US$2 milhões.
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O Programa Turismo Verde surgiu como uma proposta alternativa de conciliar o desenvolvimento da região da Amazônia Legal dentro de um modelo que fosse ambientalmente e economicamente sustentável. O diagnóstico da região indicou que a relação homem/natureza, respaldada com princípios ambientais institucionalizados, aumentaria as possibilidades de gerar renda para as comunidades locais sem impactar de forma negativa o ambiente, ao contrário, o cenário até então vigente de destruição tanto das florestas quanto dos recursos naturais poderia ser revertido. Nos estudos realizados levou-se em consideração a grande potencialidade ambiental e cultural que a região apresenta e os retornos positivos que o segmento ecoturístico poderá gerar na atividade econômica da região. Mas para o exercício desta atividade os estudos também indicam que a disponibilidade de recursos de infra-estrutura, de produtos bem formatados, de consciência ambiental e de capacitação para implementar o turismo é muito deficitária. Daí a importância de somar esforços e identificar outros programas e instituições, sejam de origem governamental ou não, que desenvolvem ações na região com objetivos de gerar renda e melhorar a qualidade de vida da população.
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O Programa encontra-se no terceiro ano de implementação das atividades previstas para a primeira fase, cujo objetivo é a indicação dos meios e instrumentos que irão nortear os investimentos da segunda fase do Programa. Portanto, neste estágio é precoce avaliar as transformações ocorridas no contexto do problema. Vale ressaltar que a maturação e aceitação do Programa pela sociedade e os envolvimentos institucionais estão apontando grande influência como catalisador de investimentos.
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Por outro lado, o Programa apresenta aspectos que precisam ser melhorados, como a suficiência das ações. Durante os anos de desenvolvimento do Programa, percebeu-se a ausência de uma ação que proporcionasse efetivamente os Resultados esperados, ou melhor, uma ação voltada ao financiamento de empreendimentos da comunidade de base, público-alvo do Programa, permitindo a realização de empreendimentos próprios e reduzindo a migração para os grandes centros urbanos.
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Salienta-se que o objetivo do Programa está plenamente adequado à finalidade deste. No entanto, seu objetivo só poderá ser obtido a longo prazo devido à exigência de mudança de paradigma. Sendo o Programa composto por duas fases: a primeira focada no esforço de mudança de comportamentos e ideologias, bem como no planejamento para implementação das ações que propiciarão, na segunda fase do Programa, o alcance do objetivo do mesmo.
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Com a implementação das ações relacionadas no Proecotur, novos produtos (bens e serviços) vão indiretamente sendo aprimorados ou iniciados, como:
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consciência ambientalista e o respeito às culturas locais; |
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divulgação da Amazônia brasileira; |
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valorização das culturas locais; |
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valorização do conhecimento empírico dos "povos da floresta"; |
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organização e articulação comunitárias/associativas/cooperativas; e |
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divulgação e disseminação das informações objeto do Programa em nível nacional e internacional, o que propiciará a vinda de turistas ao País, com entrada de divisas e geração de renda e emprego. |
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Não é citado nenhum aspecto da estratégia de implementação a ser aperfeiçoado. Ao contrário, destaca-se como aspectos da estratégia de implementação que contribuíram para a obtenção dos principais resultados os esforços que a gerência do Programa vem fazendo junto ao BASA com vistas à disponibilização de uma linha de crédito a baixo custo, voltada ao ecoturismo de base comunitária, beneficiando as comunidades mais carentes da região. Espera-se aprovação desta linha, por parte do Governo, para o próximo exercício, para que o Programa se torne definitivamente completo no que diz respeito às suas ações.
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Quanto à necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de supervisão, articulação e coordenação intra e interministérios, que contribuam para a melhoria do desempenho do Programa, cita-se a idéia de agregar em um só Programa ações afins, visto que se identificam inúmeras ações iguais sendo desenvolvidas nos mesmos locais por várias entidades do próprio Governo Federal.
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Reconhece-se o esforço do Governo Federal, mas ainda se observa a duplicidade de ações nas áreas governamentais, fator que deve ser corrigido com a máxima urgência.
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Se existe o Programa Turismo Verde, que pressupõe congregar todas as ações de ecoturismo e turismo sustentável na Amazônia, todas as demais ações com este foco em outras áreas governamentais deveriam ser inseridas ou agregadas ao mesmo.
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No entanto, é necessário que as ações sejam, não só agregadas ao Programa, mas também executadas pelo mesmo, sendo o recursos orçamentários contemplados na unidade gestora da gerência do Programa.
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No PPA-2000-2003, ações de várias instituições públicas foram agregadas sob a gerência do Turismo Verde, mas estas Instituições não são subordinadas à gerência, e não têm como prioritárias essas ações, sendo que, com exceção do BASA, que de fato priorizou em conjunto com a gerência do Programa a ação de sua alçada de execução, as demais não executaram sequer uma ação das previstas e sequer quando consultadas deram qualquer retorno à Gerência do Programa.
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Em resumo, durante os anos de desenvolvimento do Programa buscou-se estruturar e capacitar as instituições envolvidas no mesmo. A estratégia de criar uma unidade de gerenciamento do Programa e núcleos gerenciais em cada estado parceiro foi extremamente importante e vital para a consecução das ações. A elaboração de convênios com os mesmos e realização de reuniões periódicas propiciaram a troca de experiências, a correção de desvios e a capacitação dos envolvidos.
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O Programa na realidade se estruturou e elaborou os estudos necessários para a execução de obras e investimentos diversos visando, em sua segunda fase, alcançar as metas programadas para o mesmo.
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Em qualquer ação a ser efetuada, o planejamento surge como ferramenta primordial no sentido de executar as ações e aplicar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz. No caso ambiental, mais ainda. Não é possível investir sem conhecer as condições do local, as condições do mercado e as demandas da sociedade. Neste sentido, o Programa acredita que está preparado para executar da melhor forma e com a maior eficiência possível as ações necessárias para propiciar aos estados da Amazônia, com base no desenvolvimento sustentável e tendo como princípio o ecoturismo, ações para diminuir a pobreza, por meio da geração de empregos e renda, e conter a migração, fixando o homem ao campo, no caso da Amazônia, à floresta, com qualidade de vida e com geração advinda da preservação do meio ambiente.
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No tocante ao padrão de execução financeira do Programa, destaca-se que os valores reprogramados para o período 2000-2003, incluindo o PLOA/2003, correspondem a 8,36% dos valores planejados no PPA para o mesmo período. Além do distanciamento entre o planejado, e o programado, existem ainda os decretos de contingenciamentos e de limites financeiros que também afetam o desenvolvimento das ações do Programa. Até 2003 a baixa aplicação financeira não causou tanto impacto porque o Programa está na fase de estudos para o planejamento da fase II. Mas, a partir de 2003, se persistir este comportamento, como indica o PLOA previsto em R$ 5.834.221,00, o andamento do Programa será prejudicado, a utilização dos saldos de recursos financeiros contratados com o BID (saldo de US$ 8 milhões) será limitado e o ônus para o erário devido aos juros e comissão de crédito aumentará.
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O modelo de gestão descentralizado e compartilhado, adotado no período 2000-2002, com os governos estaduais e municipais foi o que garantiu a concretização da maior parte do cronograma de atividades e influenciou no desempenho do Programa. O apoio de organizações não-governamentais também permitiu que algumas ações fossem incorporadas como resultados positivos no Programa.
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No tocante à multissetorialidade, destaca-se que o modelo de gestão multissetorial no Programa pode ser considerado parcialmente satisfatório, visto que o BASA foi o único participante ativo dentre as instituições gestoras envolvidas. Considerando as vantagens identificadas dentro deste modelo, é importante ressaltar que, para a obtenção de melhores resultados, faz-se necessário um trabalho de sensibilização entre coordenadores, monitores, gerentes e responsáveis pelas ações do Programa nos ministérios, quando envolvidos, no sentido de facilitar a comunicação.
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Quanto ao monitoramento do desempenho físico das ações com execução descentralizada, cita-se que há o mecanismo da Unidade de Gerenciamento do Programa - UGP, responsável pelo gerenciamento, monitoramento e avaliação do Programa e estruturada para garantir o desenvolvimento do mesmo. A UGP possui sistemas de informações gerenciais que permitem acompanhar a execução físico-financeira do Programa, de forma que as ações possam ser avaliadas e reordenadas, quando se fizer necessário. A UGP tem como finalidade apoiar e supervisionar os Núcleos de Gerenciamento do Programa - NGP em todos os níveis: desde as especificações técnicas de equipamentos, obras e serviços, aos atos convocatórios das licitações, das análises e acompanhamento dos processos licitatórios em todas as fases desde a instauração até a homologação, prestação de contas, execução física e financeira. Os relatórios de estudos dos planos de desenvolvimento, das estratégias estaduais e locais dos pólos estão sendo concluídos e apresentados em cada estado com o acompanhamento dos NGP e técnicos da UGP para análise e aprovação. Os planos de uso público das unidades de conservação e os projetos de consultoria e realização das obras de infra-estrutura têm sido feitos mediante o acompanhamento, avaliação e aprovação dos técnicos da UGP.
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No tocante ao esforço de capacitação da equipe gerencial de implementação no nível do Governo Federal, o envolvimento entre equipes do Governo Federal e as equipes gerenciais do Programa vem evoluindo nos últimos anos, embora ocorra sobretudo no período do processo de avaliação. A suficiência e a qualidade do esforço na capacitação, no âmbito do Governo, talvez não seja o pressuposto mais importante do desempenho do Programa. Para um modelo de gestão por programa multissetorial, a sensibilização entre os parceiros envolvidos e a equipe do Governo responsável pela consolidação das informações pode ter resultados mais concretos.
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Quanto ao esforço de capacitação das equipes de implementação nos níveis estadual e municipal, destaca-se que o Programa contempla a programação, encontros/treinamentos que são realizados rotineiramente com representantes dos núcleos executores nos estados. Nesta oportunidade, além da avaliação da evolução do Programa pela gerência, são identificados os problemas e as dificuldades encontradas na execução do Programa tanto em termos técnicos quanto administrativos, com apresentação de propostas de solução. O resultado é visivelmente satisfatório porque capacita os executores, melhorando a atuação na implementação das ações.
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Em termos do desempenho dos parceiros na execução das tarefas, destaca-se, dentre os parceiros envolvidos no desenvolvimento institucional do Programa, o BASA com atuação ativa nos fóruns de discussão e nos investimentos, o MET, Embratur e o PNMT apenas nos fóruns. Por outro lado, em função da abrangência do Programa tem-se intensificado o interesse por parte de outras instituições como: Sebrae, Senac, cujas parcerias estão sendo estudadas e negociadas e, quando possível, aplicadas.
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Embora o Programa não mantenha nenhuma parceria formal, verifica-se a existência de interação com outros programas governamentais contemplados no PPA 2000-2003, dentre os quais destacam-se : Parques do Brasil, Agricultura Familiar - Pronaf, Municipalização do Turismo, Brasil Joga Limpo e Amazônia Sustentável.
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No tocante aos mecanismos de participação da sociedade (usuário/beneficiário) no programa, destaca-se que a sociedade é representada neste Programa em três níveis:
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Nas localidades onde são implementadas ações do Programa, pelo Grupo Técnico Operacional - GTO, formado por representantes das instituições municipais, de planejamento, meio ambiente, ONG locais e operadores privados. |
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Nos estados, pelos Grupos de Assessoramento Estadual - GTC, compostos por representantes das instituições em nível estadual interessadas, tanto públicas como privadas. |
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No âmbito federal, pelo Comitê de Coordenação Institucional, presidido pelo Secretário-Executivo do MMA e composto pelo Secretário de Coordenação da Amazônia e representantes do Ibama, MET, Embratur e Ministério do Planejamento - MP. |
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Verifica-se que embora não exista a aplicação de um mecanismo de participação direta da sociedade, as atividades executadas estão voltadas para ações cujos resultados estão coerentes com o objetivo do Programa.
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Por outro lado, o Programa não dispõe de mecanismos institucionalizados para medir o grau de satisfação dos usuários/beneficiários. A satisfação está sendo avaliada pelos GTO e GTC e pelo interesse da sociedade, que passou a identificar no turismo como um meio de obter renda e emprego para as comunidades envolvidas. Este interesse se manifesta por meio da sociedade organizada em associações e entidades de classe, prefeituras, câmaras municipais e empresários do setor ecoturístico.
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