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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
É compromisso do Governo Federal sanear as finanças públicas, promovendo a estabilização da economia brasileira e a construção de um regime fiscal sólido e transparente, que assegure a solvência do Estado.
O gráfico 1 apresenta, resumidamente, a evolução real dos componentes mais significativos dos gastos do governo central, no período 1998-2001. Tomando-se por base 1998, último ano antes da plena vigência do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, observa-se em 2001 uma redução da despesa total do governo central de 3,7% em termos reais, capitaneada, principalmente, pela diminuição de Outros Custeios e Capital - OCC (queda de 12,6%). Contudo, o corte de despesas atingiu menos os gastos sociais (Saúde, Educação, Saneamento, Trabalho, Habitação e Assistência Social) do que as despesas em outras áreas de governo (e.g., infra-estrutura e custeio da máquina administrativa). Os outros itens de gasto, mostrados no gráfico 1, apresentaram crescimento real, principalmente os subsídios (12,7%). Despesas com securitização de dívidas agrícolas (Lei nº 9.138), o Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar - Pronaf e financiamento às exportações - Proex explicam esse aumento dos gastos com subsídios e subvenções econômicas.
Em 2001, a despesa total do governo central cresceu, em relação ao exercício anterior, cerca de 5,4%, em termos reais, principalmente devido à expansão de subsídios (12,0%). Responde por essa ampliação os créditos do Proex, decorrente da depreciação cambial e da expansão dos contratos de financiamento. Por sua vez, os OCC cresceram cerca de 8,2% em 2001, em virtude do aumento dos gastos na área de Saúde, em decorrência da Emenda Constitucional nº 29, de 2000, Educação e outras áreas estratégicas do Governo Federal. Houve, portanto, crescimento dos gastos discricionários do Governo Federal, após dois anos consecutivos de retração real dessas despesas. O aumento dos gastos com pessoal e encargos (4,6%) foi reflexo do realinhamento salarial e da reestruturação de algumas carreiras do funcionalismo civil e militar.
Em contraposição ao aumento das despesas do governo central, foi significativa a contenção dos gastos das outras esferas de governo, principalmente dos estados. Vale lembrar, a propósito, a diretriz do Plano de Ação 1999-2001 no sentido de concentrar o esforço de ajuste na redução de despesas do Governo Federal e Previdência Social. A redução das despesas dos governos estaduais e municipais tem desempenhado importante papel na crescente contribuição desses governos para o ajuste fiscal do setor público, sobretudo a partir de 2000, sob a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Essa maior contribuição dos estados e municípios ao esforço fiscal global teria permitido ao governo central expandir seu nível de gasto, sem colocar em risco o cumprimento das metas fiscais.
O déficit do Regime Geral de Previdência Social - RGPS elevou-se de R$ 7,2 bilhões (0,8% do PIB) em 1998, para R$ 12,8 bilhões (1,08% do PIB) em 2001, sobretudo devido ao desempenho das despesas com benefícios, que se elevaram em função do reajuste do salário mínimo. Entretanto, importantes ganhos de receita foram conseguidos nesse período, provenientes da arrecadação do Simples, depósitos judiciais, Certificados Financeiros do Tesouro (CFTE) e Refis.
O aumento do déficit do INSS, da ordem de 0,15 ponto percentual do PIB em relação ao ano anterior, foi devido principalmente ao desempenho das despesas com benefícios. Embora as receitas tenham crescido em 2001 em termos reais, as despesas aumentaram em ritmo superior. Os benefícios previdenciários atingiram 6,13% do PIB, 0,26 ponto percentual do PIB a mais do que em 2000. Isso se explica principalmente pelo reajuste de 19,2% do salário mínimo, que elevou o valor médio do benefício. Houve também aumento de 3,4% na quantidade média anual de benefícios emitidos, destacando-se os benefícios para idosos e portadores de deficiência, auxílio doença e salário-maternidade.
A previdência do funcionalismo público da União apresentou déficits crescentes no período 1999-2001, em face do crescimento vegetativo dos benefícios e da relativa estagnação do número de contribuintes. Acresce-se a isso a dificuldade de aprovar medidas de combate ao déficit, tais como a taxação de inativos e o estabelecimento de tetos de benefícios. A partir da Lei nº 9.962, de 2000 (Lei do Emprego Público), contudo, surge a possibilidade de os novos servidores civis serem contratados sob o regime da Consolidação das Leis Trabalhistas e vinculados ao RGPS. Essa lei prevê que mesmo os servidores estatutários deverão se sujeitar ao teto de benefícios vigente no INSS, sendo a diferença coberta por fundos de previdência complementar, cuja regulamentação está proposta em projeto de lei complementar. Abrem-se, assim, novas perspectivas para o combate ao déficit da previdência do funcionalismo público, o qual tem sido um dos principais obstáculos à consecução de um ajuste fiscal duradouro no Brasil.
A evolução das Necessidades de Financiamento do Setor Público -NFSP, no período 1998-2001, é mostrada na tabela 1. Considerando os efeitos da variação cambial, as NFSP nominais acumuladas em doze meses decresceram, passando de 7,9% para 5,2% do PIB nesse período. Os aumentos observados das NFSP e nos juros nominais, em 1999, devem-se, basicamente, ao efeito da depreciação cambial (janeiro, fevereiro e agosto de 1999) sobre os encargos da dívida interna indexada à taxa de câmbio. Analogamente, o decréscimo de 2000 e o aumento de 2001 se explicam pelas taxas de depreciação cambial desses anos (9,2% e 18,7%, respectivamente), responsáveis pela significativa variação dos juros nominais. Em 2001, o aumento das NFSP também é reflexo da elevação da taxa básica de juros (over-selic), que subiu de 15,5% ao ano em janeiro para 19% em dezembro.
A obtenção de crescentes superávits no período 1999-2001 revela claramente
a direção da política fiscal, que cumpriu, com folgas crescentes,
as metas firmadas com o Fundo Monetário Internacional. Em 1999, essa
folga foi de R$ 913 milhões, refletindo forte ajuste do governo central.
Em que pese a importância das receitas extraordinárias na consecução
do superávit primário em 1999, observou-se profundo corte de despesas,
sobretudo em OCC. Em 2000, destaca-se a superação da meta fiscal em
R$ 1,4 bilhão, refletindo o aprofundamento do ajuste. Nesse ano, houve
notável crescimento dos superávits primários das estatais (0,42 ponto
percentual do PIB) e dos estados e municípios (0,33 ponto percentual
do PIB). Esse crescimento contrasta com a redução do superávit primário
do governo central (0,48 ponto percentual do PIB) e se deve, no caso
das estatais, ao superávit da Petrobrás (aumento dos preços do petróleo
em 2000) e, no caso dos estados e municípios, aos efeitos dos acordos
de renegociação das dívidas destas esferas com a União (Lei nº 9.496,
de 1997) e à LRF. Finalmente, na comparação com 2000, o superávit
primário de 2001 expandiu-se em cerca de 0,4 ponto percentual do PIB.
Esse resultado superou em R$ 3,5 bilhões o valor fixado como critério
de desempenho para o ano, no acordo com o FMI. O crescimento do superávit
primário em relação 2000 foi explicado pela melhoria do resultado
do governo federal e dos governos regionais. No primeiro caso, destaca-se
a expansão das receitas do Tesouro, em função do efeito da depreciação
cambial sobre o Imposto de Renda, crescimento das demais receitas
(conta-petróleo e dividendos) e aumento da arrecadação associada ao
Programa de Recuperação Fiscal - Refis. Por sua vez, a melhoria do
resultado primário dos estados e municípios explica-se em parte pelo
aumento da arrecadação de ICMS e IPVA (R$ 10,1 bilhões a mais que
em 2000, correspondendo a um crescimento nominal de 11,5 % ou 1,1
% em termos reais) e em parte pelo controle das despesas decorrente
do enquadramento na LRF.
A tabela 2 apresenta a evolução da Dívida Líquida do Setor Público
-DLSP, desagregada em suas principais categorias. Apesar do forte
ajuste fiscal, expresso nos crescentes superávits primários, a relação
DLSP/PIB expandiu-se significativamente no período, em razão, principalmente,
da depreciação cambial e elevação das taxas de juros. Em 1999, o principal
fator de pressão sobre a DLSP foi o câmbio, que aumentou os estoques
de dívida externa bruta e dívida interna indexada à cotação da moeda
estrangeira. A dívida mobiliária federal (títulos públicos federais,
incluindo Tesouro e Banco Central) elevouse, basicamente, devido à
colocação adicional de Letras Financeiras do Tesouro-LFT. O aumento
em mercado desse papel, no último trimestre de 1999, refletiu novas
colocações (não-competitivas) de LFT-A e LFT-B, objetivando o refinanciamento
de dívidas estaduais e municipais. Em 2001, pressionou a dívida o
comportamento do câmbio, marcado por apreciável volatilidade, em face
de choques externos (crise argentina, atentados terroristas nos Estados
Unidos e pessimismo em relação ao desempenho da economia norte-americana)
e internos (crise de energia elétrica), que deterioraram expectativas
e se refletiram no "risco Brasil". A política monetária reagiu elevando
os juros, a fim de conter o chamado efeito pass-through do câmbio
sobre a inflação. O aumento da taxa de juros foi um "combustível"
a mais no crescimento da dívida pública.
Apesar da expansão da relação DLSP/PIB no período analisado, não se deve inferir que esta tenha tomado uma trajetória explosiva, colocando o setor público no rumo da insolvência. Isso porque o elemento discricionário - o superávit primário -, fundamental na dinâmica da dívida, foi elevado e crescente, sinalizando um compromisso permanente com busca da solvência e sustentabilidade fiscais. Além disso, não se espera que as principais fontes de pressão sobre a dívida e o déficit - depreciação cambial e aumento dos juros - sejam duradouras. Outro fato que depõe favoravelmente à solvência fiscal é que vários indicadores de qualidade da dívida mobiliária - em particular os prazos, a duração e o perfil de vencimentos - melhoraram no período, mostrando que o mercado tem dado ao Governo um certo crédito de confiança, o que reflete, sem dúvida, a percepção de que o ajuste fiscal é consistente em alguma medida.
Contudo, dois pontos parecem requerer maior atenção na política fiscal. Primeiro, há que se fazer um esforço para mensurar e melhorar a qualidade do gasto público nas três esferas de governo. A expressão "qualidade do gasto" deve ser entendida em dupla acepção: a) aplicação de recursos públicos nas áreas estratégicas do Governo, refletindo, tanto quanto possível, as preferências da sociedade; e b) geração de serviços públicos de forma eficiente (baixo custo por unidade de serviço). Em segundo lugar, é preciso mudar o perfil da arrecadação, buscando-se a queda da participação relativa das contribuições cumulativas (Cofins e CPMF) e o aumento dos chamados impostos neutros sobre as decisões de gasto e produção dos agentes econômicos.
O conjunto de programas deste macroobjetivo não é suficiente para combater todas as causas do macro-problema subjacente. Faltam programas que contemplem áreas importantes do ajuste fiscal em curso, focando com maior precisão a administração de despesas federais, com o acompanhamento e planejamento das despesas discricionárias do Governo e indicadores que contemplem, de alguma forma, a qualidade do gasto; a desestatização (acompanhamento e avaliação do Plano Nacional de Desestatização); e a administração da dívida pública (gestão dos vários tipos de risco do endividamento público e avaliação de seus impactos fiscais). A fim de contemplar essas três áreas foram considerados, também, neste macroobjetivo, os seguintes programas: Responsabilidade Fiscal para a Estabilidade, Gestão das Políticas de Execução Financeira, Contábil e de Controle Interno, Redução dos Custos na Aquisição de Bens, Obras e Serviços, Arrecadação da Dívida Ativa da União, Gestão do Patrimônio Público e Alocação Estratégica de Recursos. Por outro lado, foram considerados na avaliação deste macroobjetivo outros programas, que embora não estejam fortemente relacionados com o macroobjetivo, contribuem indiretamente para a melhoria do gasto público, uma das diretrizes desta orientação estratégica.
Sugere-se, ainda, no âmbito deste macroobjetivo, a criação de Programa Previdência Social, que englobaria o RGPS, a previdência dos servidores públicos da União e os fundos de previdência de entidades públicas, sob o ponto de vista estritamente fiscal. Assim, o desenho desse novo Programa deveria apontar para a consecução do equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência, especialmente a dos funcionários públicos. Exemplos de indicadores possíveis: resultado financeiro (contribuições menos benefícios); resultado atuarial (contribuições previstas menos benefícios previstos) e perfil de distribuição das aposentadorias dos servidores públicos da União. Exemplos de ações: supervisão dos fundos de previdência das entidades públicas e financiamento de estudos e pesquisas para o saneamento da Previdência Social.
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