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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
A indústria brasileira, de 1990 a 1998, foi submetida a significativa reestruturação produtiva, provocada pela abertura comercial que começou em 1990. A exposição à concorrência internacional e a tendência à valorização cambial (essa última já vinha ocorrendo desde os fins da década de 1980), provocaram mudanças relevantes nas estratégias empresariais. Essas estratégias passaram a privilegiar a especialização produtiva nos segmentos de mercado em que detinham maior poder competitivo e buscaram alterar o processo produtivo, para ganhar (ou não perder) espaço no mercado interno e, se possível, também no mercado externo.
De 1990 a 1994, três fenômenos sintetizaram a reação produtiva da indústria: forte aumento de produtividade (do trabalho e do capital), significativa elevação da importação de insumos e cautela da iniciativa de investimento. De 1995 a 1998, a estabilização monetária incentivou a iniciativa empresarial a uma redução de sua excessiva aversão ao risco em relação ao investimento. O investimento cresceu significativamente, a ponto de pressionar a balança comercial e das importações - antes, preponderantemente, de bens de consumo e intermediários -, a passarem, em proporção relevante, para uma ênfase em bens de capital.
O comportamento da indústria na década passada pode ser dividido em dois períodos: 1990-1996 e 1996-1998. No primeiro período não ocorreu qualquer mudança na hierarquia dos complexos industriais, quanto à sua importância na contribuição à geração do PIB nacional. Manteve-se, ao longo do período, a seguinte ordenação: agroindústria, construção civil, metalmecânica, química e têxtil. Os dois primeiros ganharam participação, ao passo que os três últimos perderam. No período seguinte, confirmou-se a maior competitividade nos setores produtores de commodities, baseados na agropecuária e em recursos naturais e intensivos em capital, bem como a vulnerabilidade das atividades de maior conteúdo tecnológico, geradoras de maior renda e empregos mais qualificados. Os complexos de maior peso - construção civil e agroindústria -, ampliaram ainda mais sua participação no produto nacional. Uma mudança, provavelmente estrutural, se consolida: o forte crescimento da importação de insumos. Quanto às exportações, observou-se grande esforço de aumento de vendas externas em setores novos na pauta (mobiliário, eletrônica, automotriz e outros veículos), apesar de ser ainda cedo para avaliar sua sustentabilidade.
No ano de 1999, o quadro geral sinaliza para uma indústria brasileira buscando aumentar as exportações e substituir importações. Os complexos que mais avançaram nessa tendência foram o da agroindústria, seguindo-se o têxtil e metalmecânica. Conforme se viu em 2000, a substituição de importações no ano de 1999 foi mais conjuntural que estrutural, mantendo-se ainda uma dependência de importação de insumos desfavorável para o desempenho da balança comercial. Mas, em sentido contrário à conclusão anterior, nota-se que, em geral, o aquecimento do nível de atividade externa não foi acompanhado por direcionamento da produção do mercado interno para o externo, o que favorece a necessidade de um novo impulso exportador.
O complexo que apresentou comportamento positivo e mais homogêneo foi o metalmecânica, sinalizando, talvez, uma tendência à diversificação da produção industrial para complexos com produtos de maior valor agregado e mais intensivos em tecnologia, numa possível reversão de sua tendência de retração em participação no PIB industrial desde o início da abertura comercial.
No ano de 2001, marcado pela desvalorização cambial significativa, o desempenho dos complexos sugere três fenômenos principais: primeiro, o investimento não parece ter se reduzido, já que a desvalorização, apesar de acompanhada de certo contexto de incerteza, foi gradual, os fundamentos (como a questão fiscal) estavam administrados e as políticas fiscal, cambial e monetária não passaram por nenhuma reversão estrutural; segundo, o complexo metalmecânica repetiu em 2001 sua tendência a ganhar participação no PIB industrial; e terceiro, a desvalorização cambial, dessa vez, não foi acompanhada por um processo generalizado de substituição de importações.
Quanto à análise dos programas, o Programa Brasil Classe Mundial como um todo tem uma ênfase em geração de emprego e melhoria do desempenho comercial, enfocando a reestruturação produtiva em pontos que favoreçam mais esses objetivos. Entretanto, sua capacidade de impacto na indústria como um todo é bastante restrita, não só pela pequena abrangência das ações como também pelos setores selecionados que, com raras exceções, não representam setores líderes em modernização e/ou capacidade de difusão de progresso técnico. A iniciativa é válida, apesar disso, por representar uma política setorial, enfocada em cadeias, pouco freqüente desde o início da abertura comercial. Mesmo assim, os recursos disponíveis têm se mostrado insuficientes. O desenho e a estratégia de implementação tratam de pontos muito específicos do macroproblema, com a ênfase citada acima. Do ponto de vista dessa ênfase, a capacidade do programa de superação do problema atacado é restrita e pontual, estando seu desempenho influenciado muito mais pela política econômica e o desempenho macroeconômico. Dentro dos setores enfocados pelo programa, entretanto, as metas têm sido alcançadas, salvo influência adversa do contexto macroeconômico. Duas recomendações principais podem ser feitas: primeiro, a ampliação do programa para um número maior de cadeias; segundo, a busca de uma ênfase mais de coordenação e menos de investimento, procurando transformar as cadeias numa dinâmica cooperativa, que não só possibilitaria a iniciativa empresarial de adensamento das cadeias, como também uma melhora das especificações técnicas dos produtos transacionados nas relações fornecedor-cliente.
O Programa Defesa dos Direitos do Consumidor ataca o macroproblema pelo lado da demanda e é muito importante para um balizamento da iniciativa empresarial que leve à melhoria de qualidade e produtividade dos produtos no mercado interno. Entretanto, sua implementação parece ser institucionalmente inadequada para se atingir os objetivos pretendidos. Os resultados não estão aquém das metas previstas no PPA, mas seu valor não parece refletir as especificidades das ações implementadas e os objetivos propostos. É importante que as limitações atuais sejam levadas em consideração quando da criação de uma agência reguladora onde essas iniciativas estariam incluídas.
O Programa Defesa Econômica e da Concorrência é fundamental para a regulação da reestruturação produtiva. Seus resultados em 2001 e nos anos anteriores têm se mostrado excelentes, trazendo o problema da defesa da concorrência para o centro dos problemas de fusões/aquisições e monitoramento da formação de preços na economia brasileira após a abertura comercial. As metas do programa para 2001 foram atingidas plenamente, mas as condições de disponibilidade de recursos financeiros, humanos e as instalações físicas têm se mostrado pouco adequadas para o provável aumento de solicitações dos próximos períodos.
O Programa Desenvolvimento da Produção Mineral busca disponibilizar e incentivar a produção de recursos minerais, mas não cumpre um papel decisivo na reestruturação produtiva em curso. Os setores incluídos entre seus demandantes diretos principais são os que menos têm alterado seus processos produtivos desde a abertura comercial, por já serem competitivos desde o início da década de 1990. As alterações de estrutura nesses setores têm ocorrido mais em função de fusões/aquisições iniciadas a partir do processo de privatização - fenômeno esse que, naturalmente, é pouco influenciado pelo programa aqui analisado.
O Programa Desenvolvimento de Micro, Pequenas e Médias Empresas tem peso importante para a reestruturação produtiva, pois corresponde àqueles setores novos na estrutura produtiva, incorporadores de iniciativas de ponta. Assim, sua importância é grande, pois responde pela reestruturação (ou estruturação) naqueles setores onde a renovação da iniciativa empresarial é mais crítica (principalmente em novas tecnologias e no setor serviços). A estratégia do programa é adequada, pois privilegia a principal dificuldade das micro, pequenas e médias empresas (financiamento) e atende também à necessidade de orientação técnica e empresarial. Contudo, a abrangência do programa parece ainda ser restrita diante do universo de empresas nesse seguimento, carecendo de mais recursos financeiros e de pessoal. Falta, além disso, um indicador de desempenho capaz de indicar o desempenho do programa ano a ano. Duas principais recomendações poderiam ser feitas: a busca de geração de dados sistemáticos dessas empresas, capazes de balizar iniciativas de políticas públicas para esses setores; segundo, uma assessoria às micro, pequenas e médias empresas para aumentar a confiabilidade de seus balanços e demonstrativos contábeis, o que aumentaria, por um lado, suas chances de financiamento, e a qualidade da iniciativas públicas de aval, financiamento direto, etc.
O Programa Metrologia e Qualidade Industrial corresponde a um importante fator para a reestruturação produtiva, pois representa uma referência fundamental para a qualidade do produto brasileiro, permitindo o balizamento do empresariado brasileiro e possibilitando comparações internacionais numa economia aberta. Entretanto, parece estar com possibilidades de avanço limitadas pelo pessoal disponível e o fluxo de investimento laboratorial, que podem comprometer o atual desempenho.
O Programa Matérias-Primas e Produtos Básicos da Indústria Petroquímica se manteve praticamente desativado em 2001 e o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade foi extinto no ano de 2001, sendo posteriormente reestruturado, com uma nova estratégia de implementação sob liderança da iniciativa privada.
Os programas relacionados neste Macroobjetivo, apesar de importantes e representativos do início de uma iniciativa setorial da política econômica, ainda são tímidos para influenciar como um todo o parque produtivo. É necessário seu aprofundamento e ampliação para mais setores, além da destinação mais intensiva de verbas para cobrir suas quase generalizadas insuficiências de recursos financeiros e qualidade/quantidade de recursos humanos atualmente alocados. Dois macroobjetivos estão intimamente relacionados ao de Reestruturação Produtiva: Ampliação da Capacidade de Inovação (Macroobjetivo 12) e Promover a Modernização e a Melhoria dos Serviços de Telecomunicações, Energia e Transportes (Macroobjetivo 8).
A evolução do desempenho da indústria no período 1999-2001 revela uma importante restrição: seu elevado coeficiente de importação. Sob esse aspecto, a substituição de importações ocorrida em 1999 foi apenas conjuntural, como mostrou o comportamento da indústria em 2000 e 2001. Assim, para manter níveis de crescimento do PIB significativos, será fundamental o comportamento do investimento daqui para frente, que deve crescer não apenas em termos quantitativos, como também qualitativos (maior densidade tecnológica e geração de capacidade de inovação). A manutenção dos patamares mais altos da taxa de câmbio, controlada a questão inflacionária, pode ajudar nesse sentido. Outro fator positivo seria a continuidade da tendência, observada em 2000 e 2001, de aumento da participação no PIB industrial do complexo metalmecânica, que não apenas agrupa setores mais dinâmicos em termos tecnológicos, como também pode aliviar a provável necessidade de importação de bens de capital.
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