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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
A análise do Macroobjetivo 10 passa, necessariamente, pela discussão
dos conceitos envolvidos nas questões de acesso aos postos de trabalho
e de qualidade do emprego. O conceito de posto de trabalho está associado
às vagas criadas pelas empresas nos diversos setores da economia.
Porém, existem duas leituras possíveis para a ampliação do acesso
aos postos de trabalho. Em primeiro lugar, ela pode estar relacionada
a um aumento de capacidade que as pessoas teriam para ocupar as vagas,
isto é, haveria uma demanda não coberta pela oferta. Em segundo lugar,
se entendermos postos de trabalho como sinônimo de emprego, a leitura
do Macroobjetivo 10 passa, de um problema quase que exclusivo de oferta
de trabalho (trabalhadores sem acesso à informação ou com baixa qualificação),
para um problema de oferta e de demanda pois, além dos problemas anteriores,
estaria sendo dito que há um problema de geração de emprego. Como
o PPA 2000-2003 coloca, entre as suas diretrizes estratégicas, a promoção
do desenvolvimento sustentável voltado para a geração de emprego e
renda, pode-se entender, então, que a leitura de acesso a postos de
trabalho estaria relacionada muito mais à segunda definição.
Se, aparentemente, a conceituação de acesso aos postos de trabalho
parece simples, o mesmo não pode ser dito quanto à conceituação de
qualidade do emprego. O maior problema reside no fato dos postos de
trabalho serem diferentes entre si em um número muito grande de dimensões
- por exemplo, remuneração, jornada de trabalho, ambiente de trabalho,
cláusulas contratuais, etc. Isto implica imediatamente num problema
de escolha das dimensões que realmente importam para definir um emprego
de qualidade. Na realidade, o conceito de qualidade do emprego é muito
controverso e sempre guarda dentro de si alguma arbitrariedade.
Nesta avaliação admite-se que empregados com carteira assinada e funcionários públicos e militares podem ser considerados como tendo um emprego de melhor qualidade em relação aos empregados sem carteira. Em geral, a principal justificativa para isso seria o acesso garantido para estes ao sistema de seguridade social e aos direitos trabalhistas, a uma remuneração mensal (salário), uma jornada de trabalho fixa, entre outras. A possibilidade de acesso à seguridade social também é a justificativa para a inclusão dos trabalhadores por conta própria que contribuem para a Previdência Social entre os empregos de melhor qualidade, pelo menos relativamente aos seus congêneres que não contribuem.
Assim, observa-se nos anos 90, particularmente a partir de 1995, um aumento da taxa de desemprego aberto. Os dados da Pesquisa Mensal de Emprego - PME, do IBGE, mostram que a média anual da taxa de desemprego passou de 4,8% para 7,5% entre 1991 e 1999, com uma significativa mudança de patamar a partir de 1998.
A questão clássica que se coloca diante da evolução da taxa de desemprego é saber se a sua oscilação pode ser explicada por pressões de oferta ou de demanda. Não existem dados que possam comprovar isso, mas, de qualquer modo, uma comparação das médias anuais das taxas de participação e de desemprego entre os pontos inicial e final da década de 1990, utilizando dados da PME, mostra uma redução da taxa de participação e um aumento da taxa de desemprego. Isto indica que o crescimento observado na taxa de desemprego pode estar mais associado a restrições do lado da demanda por trabalho.
Contudo, mais recentemente, nos anos de 2000 e 2001, a taxa de desemprego tem mostrado uma certa estabilidade e até redução. Porém, essa trajetória do desemprego não está correspondendo a um aumento da taxa de ocupação da economia e nem do nível de ocupação. Entre as várias explicações possíveis para isso, pode-se apontar: as pessoas estariam saindo do mercado de trabalho buscando se qualificar para poder retornar em um outro momento; e as pessoas estariam desencorajadas a buscar trabalho, pois acham que não vão encontrá-lo. Sobre esta última explicação, os indicadores existentes referentes ao desalento (da Pesquisa de Emprego e Desemprego do Dieese) não mostram uma significativa variação desde 1996. Porém, outros indicadores, como o aumento da duração do desemprego entre 1991 e 2001, trazem indícios de que esta seria a principal razão para a saída do mercado de trabalho das pessoas em idade ativa.
No tocante à qualidade do emprego, os dados da Pesquisa Mensal de Emprego - PME disponíveis sobre os anos 90 mostram um significativo aumento da participação, entre os ocupados, dos trabalhadores por conta própria e dos empregados sem carteira assinada, que juntos passaram de uma participação em torno de 41% em 1991 para algo em torno de 50% em 1999. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD, de abrangência nacional, mostram que a participação dos ocupados com carteira assinada e dos funcionários públicos e militares, grupo mais formalizado da economia, mantevese, entre 1992 e 1999, em torno de 34 a 35%, com os outros segmentos do mercado de trabalho - conta própria, empregados sem carteira, trabalhadores não remunerados e trabalhadores em autoprodução e autoconsumo - representando cerca de 60 a 61% dos ocupados. Ainda segundo a PNAD, a proporção entre os ocupados dos trabalhadores por conta própria que contribuem para a Previdência era de menos de 20%, com visível redução entre 1992 e 1999. Estes resultados sugerem a existência de um processo de precarização do trabalho, visto que aqueles pertencentes ao setor mais formalizado da economia são os que teriam acesso à proteção social via seguro-desemprego, FGTS ou estabilidade no emprego, além de por meio de contribuições, terem direito à seguridade social.
Em 2001, pela primeira vez em uma década, verificou-se, para as regiões metropolitanas, um aumento da proporção de empregados com carteira. Porém, precisa-se ainda esperar para verificar se essa tendência é consistente ou não. Além disso, quando a PNAD 2001 for disponibilizada ao público, poderse-á verificar se essa tendência se repetiu para o País como um todo, e não apenas nas regiões metropolitanas.
Um outro corte possível para se avaliar a qualidade do emprego é o dos setores de atividade - onde os empregos do setor terciário são normalmente denominados como de pior qualidade relativamente aos empregos da indústria. Os dados sobre a composição dos ocupados por grandes setores de atividade mostram um aumento da proporção de ocupados no setor terciário da economia entre 1992 e 1999. Para 2001, nas regiões metropolitanas, a PME mostra que a distribuição setorial dos ocupados se estabilizou. Por fim, no tocante ao rendimento médio real, observa-se uma tendência a sua redução, conforme mostram os dados da PME, particularmente a partir de 1998.
O PPA propõe, como macroproblema ligado ao Macroobjetivo 10, o enunciado "precarização das condições de trabalho em um ambiente de alta taxa de desemprego", que relaciona (uma interpretação possível) condições de trabalho com a idéia de processo de trabalho. Nesse sentido, essas condições variam em função do tipo de atividade, grau de periculosidade, insalubridade, etc. Porém, a questão das condições de trabalho, embora relevante, ignora um dos resultados mais importantes encontrados no diagnóstico feito acima: a alta proporção de trabalhadores fora do sistema de proteção social (desproteção do trabalho), expressa aqui pelos trabalhadores sem carteira, trabalhadores por conta própria que não contribuem para a Previdência Social e pelos trabalhadores sem remuneração. Isto é, existe uma grande massa de trabalhadores no Brasil que não está sob proteção da legislação existente. Além de constituir uma dimensão de definição de qualidade do emprego, tal dimensão é especial porque um trabalhador que não contribui para a Previdência Social e demais encargos, não faz jus aos direitos garantidos pela legislação. Mais do que isso, deixa de contribuir para o financiamento das ações do Estado no âmbito da proteção social gerando um problema até mais amplo do que o macroproblema proposto. Portanto, o enunciado do macroproblema deveria ser reformulado para "precarização das condições e das relações de trabalho em uma ambiente de alta taxa de desemprego". O termo "relações de trabalho" abrangeria a questão da desproteção do trabalho que foi mencionada acima.
No PPA, propõem-se as seguintes causas para o macroproblema: a) baixa fiscalização pelos órgãos competentes; b) oferta insuficiente de cursos profissionalizantes de qualidade e sintonizados com as demandas de mercado; c) deficiência na intermediação de mão-de-obra; d) destruição de postos de trabalho, com a migração da mão-de-obra para postos com a remuneração e condições inferiores de trabalho. Assim, pretende-se argumentar que apenas os itens a) e d) podem ser vistos como causas para o macroproblema. Quanto à causa b), não se pode dizer que, se a qualificação da mão-de-obra estivesse atualmente com uma cobertura satisfatória, o problema da precarização dos postos de trabalho estaria resolvido. Quando muito, a qualificação do trabalhador aumentaria a sua empregabilidade, sendo que a verdade desta afirmação estaria ligada a um - aí sim - diagnóstico de que a dificuldade de conseguir emprego está mais ligada à falta de qualificação do trabalhador do que a um problema de oferta de vagas, o que ainda assim é discutível. No caso da intermediação de mão-de-obra, tem-se um programa que pode contribuir para a redução do desemprego "friccional" mas o problema aqui não é o programa, e sim o "desemprego friccional".
Por outro lado, a causa a) realmente é um fator limitante da formalização dos trabalhadores e, por conseguinte da qualidade do emprego. Já a causa d) parece estar em consonância com o que está se observando no mercado de trabalho brasileiro nos últimos 10 ou 12 anos e com o diagnóstico feito acima. Porém, deve-se lembrar que a destruição de postos de trabalho observada no Brasil tem forte ligação com políticas macroeconômicas. Isto evidencia que o alcance do Macroobjetivo 10 está não apenas dentro do universo do mercado de trabalho. Em suma, as causas a) e d) são explicações adequadas para o macroproblema, diferentemente das causas b) e c). Acredita-se também que essas causas são compatíveis, inclusive, com o novo enunciado para o Macroproblema proposto aqui.
Os programas associados ao Macroobjetivo 10 são aqueles administrados direta ou indiretamente pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Dentre os principais estão: Qualificação Profissional do Trabalhador , Novo Emprego e Seguro Desemprego e Geração de Emprego e Renda . À primeira vista, estes programas trariam embutida a concepção de um Sistema Público de Emprego baseado em qualificação, intermediação, seguro-desemprego e geração de postos de trabalho. Num modelo ideal, as pessoas que perdem seu emprego receberiam seguro-desemprego com um duplo objetivo: não ter perda de renda (garantia mínima de renda) e poder procurar trabalho de tal forma a não desperdiçarem sua qualificação/experiência.
Enquanto isso, o sistema de intermediação buscaria alocar essas pessoas em outro emprego ou, caso perceba-se um potencial, levá-la a abrir uma empres , na qual ela, além de se ocupar, geraria outros postos de trabalho. Caso o problema seja a pessoa não ser qualificada ou sua qualificação não ser mais necessária ao mercado de trabalho, ela passaria por um programa de qualificação profissional para readequá-la às demandas do mercado. Como dito, esse seria um sistema ideal. A primeira análise que pode ser feita referese ao fato destes programas não estarem ainda totalmente integrados dentro de um efetivo sistema público de emprego.
Esta falta de integração apresenta várias faces. A primeira delas diz respeito aos diferentes desenhos dos programas. Enquanto o seguro-desemprego abrange apenas o setor formal, os programas de qualificação e geração de emprego e renda abrangem tanto os trabalhadores formais quanto os informais. Além disso, deve-se ressaltar que, nas próprias concepções de alguns programas, previa-se uma ação conjunta que nunca se concretizou plenamente. Este é justamente o caso do Programa Geração de Emprego e Renda , onde se previa uma ação de qualificação dos empreendedores beneficiados que pouco avançou, apesar da existência do Programa Qualificação Profissional do Trabalhador.
De qualquer modo, particularmente nos últimos três anos, houve avanços na integração operacional dos programas. Neste sentido, deve-se destacar a implementação do Sistema de Gestão Integrada das Ações de Emprego - Sigae, que permite o cadastramento do beneficiário do segurodesemprego nos programas de intermediação e de qualificação. Um outro avanço diz respeito à colocação do SINE, cada vez mais, como o local onde o trabalhador se beneficiaria dos programas componentes do Sistema Público de Emprego.
No sentido de contribuir para uma melhor articulação entre os programas, deve-se mencionar que o Ministério do Trabalho e Emprego possui vários bancos de dados que poderiam ser mais bem integrados, como a RAIS, o Caged, o SAEG, entre outros referentes aos seus programas. Isto contribuiria sobremaneira para o acompanhamento e avaliação dos programas do Ministério.
A segunda análise que pode ser feita é que esses programas, mesmo que integrados, seriam condição necessária, mas não suficiente para resolver os problemas colocados no Macroobjetivo 10. Entre outras coisas, a política setorial que incentiva a reestruturação produtiva, mas não pensa em alternativas de geração de emprego pode agravar ainda mais o problema. Além disso, o crescimento econômico é, também, uma condição necessária, mesmo que não suficiente, para a geração de empregos de melhor qualidade. Portanto, além de pensar as políticas do Ministério do Trabalho e Emprego de um modo mais integrado, seria necessário reorganizar as políticas setoriais de tal forma que a perda de emprego de um setor seja compensada pelo aumento em outro.
Desse modo, deve-se melhorar a articulação do Ministério do Trabalho e Emprego com outros ministérios cuja ação pode afetar o emprego. Este é o caso, por exemplo, de ministérios como o do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o do Desenvolvimento Agrário e o da Integração Nacional. Isto se justifica porque os resultados do mercado de trabalho são fortemente afetados por políticas setoriais e macroeconômicas.
Dentro do arcabouço da Seguridade Social, pode-se defender ainda a importância de uma melhor articulação entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério da Previdência e Assistência Social. No art. 201, inciso IV, da Constituição Federal que trata da Seguridade Social (Seção III - Da Previdência Social), consta a proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário. Isso poderia ser feito, em grande medida, pelo seguro-desemprego. Porém, seu desenho atual cobre apenas os trabalhadores com carteira assinada. As seções anteriores deixam claro o problema do trabalho não formal e as suas repercussões tanto na qualidade do emprego quanto no acesso do trabalhador à Seguridade Social, bem como gera problemas para o financiamento desta.
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