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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
A universalização do acesso à Educação Básica de qualidade é um dos principais desafios da política educacional no País. Nos últimos anos houve um grande avanço em termos de expansão de vagas para alunos dos ensinos fundamental e médio, mas a qualidade do ensino permanece em um patamar ainda muito baixo. Por isso, o enfrentamento do problema da baixa qualidade do ensino deve, progressivamente, ser norteador das ações de governo no campo educacional.
O grande esforço empreendido pelo Ministério da Educação em desenvolver sistemas nacionais de avaliação educacional, particularmente a partir de meados da década de 1990, constitui subsídio essencial para orientar reformas educacionais e para induzir ações de melhoria da qualidade do ensino. Os resultados do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB vêm confirmando tendências que apontam uma baixa efetividade do ensino e da aprendizagem em disciplinas básicas, revelando um descompasso entre o que é proposto pelos currículos e o desempenho real dos alunos, que é ainda mais acentuado entre as séries finais do Ensino Fundamental e Ensino Médio.
O baixo desempenho apresentado pelos alunos da Educação Básica no Brasil é fruto da combinação de diversos fatores.
A heterogeneidade dos sistemas de ensino, em termos da infraestrutura disponível, atua como mecanismo que reforça desigualdades, com as regiões mais pobres apresentando um desempenho educacional mais baixo. A precariedade de instalações escolares foi mapeada em pesquisa recente, revelando que no Nordeste 8,4% dos alunos de Ensino Fundamental freqüentam escolas sem abastecimento de água. A falta de esgoto sanitário atinge 18% dos alunos na Região Norte e 9,3% no Nordeste. Escolas sem energia elétrica representam 19,6% das escolas da Região Norte e 14,6% do Nordeste. Essa situação reflete, principalmente, a condição das escolas rurais mais numerosas nessas duas regiões, mas indica a necessidade de ações específicas para melhorar a oferta e ampliar as oportunidades efetivas de aprendizagem dos alunos de regiões menos desenvolvidas.
Outro fator que repercute negativamente no aproveitamento escolar é a distorção idade-série. Estimativas recentes, efetuadas com base no Censo 2000, revelaram que estão retidos no ensino fundamental cerca de 8,5 milhões de alunos com 15 anos ou mais e que já deveriam estar cursando o nível médio. As conseqüências da defasagem são múltiplas, desde o comprometimento da aprendizagem, pois já está comprovado que os alunos defasados têm um desempenho mais baixo e muitos acabam abandonando a escola, até uma ampliação dos gastos com o excedente de matrículas estimado em cerca de 30% em função da repetência de alunos.
Alunos com atraso no percurso escolar vêm sendo foco de ações específicas para a aceleração da aprendizagem, o que tem resultado em queda na taxa de distorção idade-série no Ensino Fundamental, que passou de 44% em 1999 para 41,7% em 2000. Por sua vez, o grau de defasagem dos alunos do ensino médio vem se mantendo em um nível ainda elevado. Muito embora a taxa de repetência no Ensino Médio seja bem inferior à do Ensino Fundamental, as taxas de distorção idade-série no Ensino Médio são bem mais elevadas, particularmente entre os alunos da rede pública (60,1% em 2000). Isto é, em larga medida, resultante do fato que a maioria dos alunos já ingressa no nível médio com defasagem acumulada ao longo das oito séries do Ensino Fundamental.
O nível de escolaridade dos professores também influencia o desempenho dos alunos. Os levantamentos do SAEB vêm indicando que o desempenho médio dos alunos é maior quanto maior for a escolaridade do professor, o que reforça a necessidade premente de priorizar a habilitação de docentes que ainda não possuem a qualificação mínima.
No Ensino Fundamental, as exigências de formação mínima são diferentes: para as séries iniciais (1ª a 4ª série) o mínimo é a habilitação para o magistério em nível médio, ao passo que para as séries finais (5ª a 8ª série) é exigida a formação em nível superior. Os investimentos em qualificação de professores das séries iniciais fizeram que se reduzisse de 11,9%, em 1998, para 8,1%, em 2000, o percentual de docentes sem a habilitação mínima exigida. Isto revela a necessidade de ampliar o escopo das ações que promovem a formação de docentes para eliminar a existência de profissionais leigos atuando na área educacional. Além de resolver este problema é preciso avançar para cumprir com as exigências da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB, que estabeleceu a meta de formação em nível superior de todos os professores das séries iniciais até 2007. Isto representa habilitar 75,4% dos professores das séries iniciais que atuam no Ensino Fundamental no País. O esforço de qualificação será muito mais concentrado nas Regiões Norte e Nordeste, que apresentam o menor percentual de docentes com nível superior.
No que diz respeito à formação dos docentes que atuam no Ensino Médio, os dados do Censo Escolar de 2000 indicam a existência de cerca de 12% de professores leigos ou inabilitados para o exercício da profissão, pois não possuem licenciatura ou equivalente de nível superior. Situação ainda mais grave é a carência de professores de Matemática, Física, Química e Biologia, existente tanto para o Ensino Médio quanto para 5ª a 8ª do Ensino Fundamental. A baixa valorização do magistério, seja em termos de remuneração como de status profissional, tem levado a que profissionais com formação nessas áreas busquem outros postos de trabalho.
As condições sócio-econômicas dos alunos também influenciam o desempenho escolar. Aqueles procedentes de famílias com baixa renda e nível menor de escolaridade dos pais apresentam um desempenho inferior, o que revela a persistência de uma baixa eqüidade em termos de aprendizagem. É fundamental reforçar as oportunidades de aprendizagem desses alunos com ações específicas de assistência e complementação de renda. Vale salientar os avanços obtidos no Ensino Fundamental em termos de incorporação de crianças de 7 a 14 anos procedentes de famílias mais pobres, revertendo um quadro de exclusão no acesso à educação. Em 1992, a escolarização das crianças de 7 a 14 anos, pertencentes às famílias mais pobres, era 22% inferior à das crianças das famílias mais ricas. De cada quatro crianças pobres, uma estava fora da escola. Em 1999, a distância entre as duas camadas de renda reduziu-se para apenas 6% .
Sem dúvida, este fato é revelador da contribuição dos sistemas públicos de educação na ampliação de vagas do Ensino Fundamental, atingindo a quase universalização do acesso a este nível de ensino. Mas é essencial elevar a qualidade do ensino a que estes alunos estão tendo acesso e melhorar suas condições de aprendizado.
Na Educação Infantil, que constitui a primeira etapa da Educação Básica, abrangendo creches e pré-escolas, também são evidentes problemas de qualidade e equidade. Além da iniqüidade evidenciada no acesso a esse atendimento, que é muito mais elevado para crianças de famílias de renda maior e com escolaridade dos pais mais altas, as condições da oferta também são desiguais. O espaço físico e as instalações, que muitas vezes são compartilhados com escolas de ensino fundamental, são precários e inadequados à faixa etária. O percentual de professores sem a formação mínima exigida (nível médio na modalidade normal) é mais elevado que nos outros níveis da Educação Básica.
Os programas federais direcionados à expansão e melhoria dos níveis de ensino integrantes da Educação Básica, especificamente, Toda Criança na Escola, Escola de Qualidade para Todos e Desenvolvimento do Ensino Médio contribuem diretamente para o alcance do macroobjetivo. Em todos eles estão contempladas ações que visam assegurar o acesso e permanência dos alunos e ações direcionadas a promover a melhoria da qualidade do ensino. Mas, em termos de eficácia, os resultados associados à qualidade do ensino revelam a persistência de problemas que merecem uma atenção especial.
Muito embora estes programas organizem ações pertinentes, estas não se mostram suficientes para garantir a realização do macroobjetivo, em larga medida pelo papel suplementar das ações federais na promoção da oferta e melhoria da qualidade da educação básica, cuja atribuição é competência prioritária das instâncias estaduais e municipais. O Ministério da Educação, ao desempenhar seu papel de coordenação da política educacional, atua normativamente orientando mudanças no campo educacional como, por exemplo, o estabelecimento das novas diretrizes e parâmetros curriculares para todos os níveis de ensino. Visando promover a implementação dessas mudanças, o Ministério da Educação organiza um conjunto de ações que suplementam ações estaduais e municipais, além de focalizar algumas ações para reduzir diferenças regionais, como é o caso do Fundescola.
A questão que se coloca é muito mais sobre a intensidade e o escopo da ação federal para promover as mudanças nas outras esferas de governo. Os recursos alocados em ações diretamente associadas à melhoria do ensino estão se mostrando insuficientes para reverter o quadro de baixa qualidade da Educação Básica, o que sinaliza para a necessidade de redimensionar as ações que vêm sendo implementadas.
É uma evidência disso os recursos orçamentários alocados ao Programa Escola de Qualidade para Todos, voltado ao Ensino Fundamental, que representam pouco mais de 2% dos recursos alocados no Programa Toda Criança na Escola (são R$ 102,6 milhões contra R$ 4,4 bilhões). Se forem acrescidos ao Programa Escola de Qualidade para Todos os recursos alocados na distribuição de livros didáticos e acervos bibliográficos (ações que atualmente não integram este Programa), o investimento do Ministério da Educação em qualidade do ensino poderia saltar para 703 milhões, ainda sim bem abaixo do que se propõe gastar com ações de assistência ao aluno no Programa Toda Criança na Escola. Sem dúvida as ações de apoio ao estudante são essenciais para garantir eqüidade de oportunidade ao acesso, assegurando a freqüência e permanência de alunos com baixa renda, mas é preciso também ampliar os investimentos na melhoria do ensino a que estes alunos estão tendo acesso.
Outras duas ações do Programa Toda Criança na Escola, a complementação do Fundef e o Fundescola, contribuíram tanto para assegurar o acesso e a permanência do aluno na escola, quanto para a melhoria da qualidade do ensino, com parcela de recursos destinada à valorização do magistério e capacitação de professores, gestores e outra para construção de escolas e aquisição de equipamentos. O ideal seria atribuir a cada programa do Ensino Fundamental a parcela dessas ações mais pertinente aos objetivos dos mesmos, diferenciando os recursos destinados à melhoria da qualidade dos que visam assegurar o acesso e permanência do aluno.
O Programa Desenvolvimento do Ensino Médio tem por objetivo contribuir para ampliar a oferta de vagas no ensino médio e a melhoria de sua qualidade e, para tanto, teve seus recursos substancialmente aumentados, para viabilizar a execução do principal projeto, o Escola Jovem, que também conta com recursos oriundos de financiamento externo. Algumas dificuldades de licitação, a precária qualificação de equipes de algumas secretarias estaduais, adicionadas à rotatividade de responsáveis em alguns estados, têm parcialmente prejudicado o andamento deste projeto. Mas sem dúvida representa um grande avanço no sentido de promover a reorganização da rede de escolas públicas que ofertam ensino médio, além de apoiar a implementação da reforma curricular e estrutural em andamento.
No caso da Educação Infantil, agrava a situação não estar incluída no Fundef, além de não haver uma política definida para a área nos últimos anos. Esta etapa da educação sequer constitui um programa dentro do PPA. As ações do Governo Federal, relativas ao atendimento em creches e préescolas estão incluídas no Programa Atenção à Criança, gerenciado pela área de assistência social, o que não responde aos preceitos constitucionais e da LDB, que caracterizam tal atendimento como educacional.
Por sua vez, o Programa Estatísticas e Avaliações Educacionais, no âmbito do Instituto Nacional Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP, contribui indiretamente para o alcance do macroobjetivo ao desempenhar sua finalidade de subsidiar a formulação e o monitoramento da política educacional. As informações fornecidas pelos censos escolares e pelas avaliações educacionais são cruciais para orientar a política e induzir ações para a melhoria da qualidade nos demais programas da área de educação.
Em linhas gerais, é preciso aumentar os recursos que vêm sendo alocados pelo Ministério da Educação para a melhoria da qualidade da Educação Básica. Além disso, para assegurar a eficácia das ações federais, é essencial ampliar a capacidade gerencial dos responsáveis pelos programas, que atualmente enfrentam restrições de recursos materiais e humanos, comprometendo o desempenho no gerenciamento das ações. Outro aspecto limitante e comum entre os gerentes dos programas é o fato de não contarem com um sistema de monitoramento da execução física de ações descentralizadas. Sem estas informações geradas oportunamente não é possível avaliar o curso das ações e promover as correções necessárias.
É preciso, também, promover a articulação das ações geradas pelo Programa Estatísticas e Avaliações Educacionais com os demais programas finalísticos do Ministério da Educação. Vários dos indicadores de resultados poderiam ser aperfeiçoados e aferidos oportunamente se houvesse a necessária interação entre esses programas.
Finalmente, será necessário corrigir uma situação específica de um programa que está fora do âmbito do Ministério da Educação. A recomendação é de inclusão das ações de assistência financeira e técnica ao atendimento em creches e pré-escolas em um Programa de Desenvolvimento da Educação Infantil, uma vez que a Educação Infantil constitui a primeira etapa da Educação Básica. Tal recomendação também se justifica em resultados de pesquisas internacionais que mostram o impacto positivo de um atendimento de qualidade nesta etapa da educação sobre o desempenho nos demais níveis de ensino, especialmente pela redução da repetência e da defasagem idade-série. É necessário ampliar o apoio técnico e financeiro aos municípios, responsáveis pela oferta, de modo a garantir a expansão do acesso e a melhoria da qualidade, tornando-a mais eqüitativa.
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