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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
Os programas atualmente vinculados ao Macroobjetivo 19, que visa assegurar os serviços de proteção social à parcela mais vulnerável à exclusão social estão relacionados à duas dimensões distintas, que serão descritas a seguir. A primeira contempla a análise assistencial e a segunda é relativa à análise previdenciária deste macroobjetivo.
Dimensão Assistencial
A desigualdade de renda é historicamente alta no Brasil, tendo o índice
de Gini per capita sido de 0,56109 em 1999, um dos mais elevados do
mundo. Esta alta concentração de renda faz que a pobreza seja bastante
disseminada pela população. Em 1999 eram considerados pobres no Brasil1
cerca de 34% da população brasileira ou 53 milhões de pessoas e eram
indigentes 14% da população, correspondendo a 22 milhões de pessoas2.
Dentre as causas indutoras da exclusão podem-se considerar as seguintes: estrutural pobreza intergeracional; cultura de exclusão à participação cidadã dos mais vulneráveis, associada à visão assistencialista que pressupõe que o benefício é favor e não direito e que, portanto, a assistência é um fim em si mesma; histórica insuficiência de atendimento público aos idosos e portadores de deficiência e existência de elevado contingente de crianças e jovens em famílias pobres, submetidos a importantes formas de exclusão: educacional, de saúde, de acesso aos recursos que os preparem para a sociedade tecnologicamente avançada em que viverão em sua idade adulta e, por conseguinte, com pouca ou nenhuma possibilidade de mobilidade social a extratos superiores de renda e de inserção social.
Considerando-se a impotência da política de assistência social para atender à pobreza no Brasil, sua superação que só será possível se forem atacadas as suas causas por meio de políticas setoriais de educação, de saúde e de qualificação e inserção no trabalho, além de políticas creditícias e fiscais, que possibilitem o acesso à habitação e aos recursos produtivos.
Dentre a população pobre é significativo o número de pessoas consideradas
vulneráveis em razão da impossibilidade de superar sua condição de
dependência econômica e social. Neste contexto, são particularmente
vulneráveis as crianças, os idosos e os deficientes. Segundo a PNAD
1999, pertenciam a famílias com renda per capita menor que ¼ do salário
mínimo, 3.446 mil de crianças entre zero e seis anos e 359 mil idosos,
e o número de deficientes em famílias pobres era de 1.280 mil3.
Estimativas das possibilidades de cobertura dos serviços de prestação continuada da assistência social, com os recursos disponíveis para 1998, indicavam que o atendimento a estes grupos populacionais alcançaria a apenas 16% das crianças, 25% dos idosos e 8% dos deficientes.
São os seguintes os programas do Macroobjetivo 19 - Assegurar os Serviços de Proteção Social à População mais Vulnerável à Exclusão Social, na dimensão assistencial: Atenção à Criança; Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência; Valorização e Saúde do Idoso; e Centros da Juventude.
Os quatro grupos populacionais relacionados aos programas indicados pertencem a segmentos sociais vulnerabilizados por suas condições de dependência econômica ou funcional e, quando pertencentes a famílias pobres, essa vulnerabilidade se acrescenta. Os objetivos dos programas expressam bem os aspectos mais relevantes na promoção desta população, pois prevêem o atendimento de crianças por meio da educação infantil, atenção aos portadores de deficiência de famílias pobres, apoio financeiro eliminação de barreiras arquitetônicas e ambientais, construção e ampliação de centros de atendimento aos deficientes e estudos e conscientização sobre sua condição. Aos idosos também são prestados benefícios econômicos e cuidados à saúde com vacinação e aos jovens entre 15 e 24 anos de comunidades de baixa renda a sua capacitação para o trabalho e para o desenvolvimento da cidadania em centros que terão a função de servir como catalisadores, nos quais os jovens terão acesso à tecnologia da informação (Internet).
O atendimento aos jovens em risco pessoal e social poderá ser fator que os retire da condição de exclusão social e não apenas, sendo também instrumento para redução e prevenção dos altos índices de criminalidade e elevada violência e insegurança públicas, objeto do Macroobjetivo 28.
Como fatores limitantes à consecução dos propósitos pretendidos está o fato de os programas terem suas ações limitadas a uma pequena esfera, estando além da sua abrangência outros aspectos relevantes como, no caso do idoso, a necessária socialização e promoção de atividades ocupacionais, além de atenção à saúde que ultrapasse a ótica da prevenção por meio da vacinação.
Em relação à pessoa portadora de deficiência há a lacuna do enfoque educacional e de preparação para o trabalho, imprescindíveis para assegurar seus direitos e protegê-los da exclusão social.
No que se refere aos jovens, a inédita iniciativa de congregar-los e dar-lhes oportunidade de desenvolvimento da cidadania esbarra na limitação de o programa estar sendo implementado apenas sob a ótica e a atuação da assistência social, e para o qual seria necessária a participação de outros atores que proporcionassem habilidades exigidas na vida econômica e social, como preparação para o trabalho, esportes e educação complementar.
O Programa Atenção à Criança, muito bem desenhado, tem a limitação de restringir-se à cobertura de apenas 1.562 mil crianças, quando se estima que exista cerca de 9 milhões de crianças pobres (abaixo de ½ salário mínimo per capita) entre 0 e 6 anos.
Dimensão Previdenciária
Considera-se aqui que a previdência social básica também faz parte do conjunto de instrumentos de política que visam reduzir os impactos do Macroproblema 19. O cumprimento deste objetivo social da Previdência consubstancia-se, em primeiro lugar, por alguma taxa de cobertura atingida pelos benefícios da Previdência entre os idosos. Tomando-se como possível indicador a proporção de idosos de idade 60 ou mais que percebem pelo menos um benefício da previdência ou assistência social do total de idosos de idade 60 ou mais, apurável a partir dos microdados da PNAD, têm-se que, em 1999, o Brasil chegou ao ponto de máxima cobertura com benefícios entre os idosos, num processo crescente desde 1981. Em 1999, 76,9% dos idosos com 60 anos ou mais de idade percebiam algum benefício da previdência ou assistência social (incluídos aí os benefícios do INSS, bem como do funcionalismo público civil e militar).
Dentro de uma perspectiva conceitual tradicional de previdência, a cobertura de uma pessoa com benefícios na idade avançada, invalidez, maternidade, falecimento de cônjuge, doença e outros eventos considerados "riscos sociais" depende da existência prévia, durante a fase ativa, de contribuições desta pessoa a algum dos regimes de previdência básica existentes, contra o que se acumula direito à proteção previdenciária futura. Medida com critério mais estrito, a taxa de cobertura da população em idade ativa (15 a 59 anos), ocupada no setor privado e com remuneração de um salário mínimo ou mais se encontrava, conforme microdados da PNAD de 1999, em aproximadamente 57% de um conjunto de 44,2 milhões de pessoas. Equivale dizer que, aproximadamente, 18,8 milhões de pessoas ocupadas e que deveriam estar contribuindo ao INSS não o fazem e, portanto, diante do endurecimento de normas para a concessão de aposentadorias pelas modificações legais dos anos 90, podem vir a onerar a assistência social e/ou suas famílias. Resta dizer que a propensão a contribuir à Previdência, neste universo populacional restrito, conforme recente estudo do IPEA encomendado pelo MPAS, está cadente desde 1977.
Em uma perspectiva conceitual mais ampla, que inclui no universo da população coberta por algum regime previdenciário básico também aquelas pessoas que realizaram uma contribuição nos últimos 12 meses (conforme padrões internacionais), os cônjuges dos contribuintes (cobertos pelos benefícios familiares e pela pensão por morte), bem como o conjunto de trabalhadores em regime de economia familiar rural (onde não se capta com clareza o vínculo contributivo) e seus dependentes, pode-se dizer que a taxa de cobertura da previdência no Brasil é, em 1999, de 68,6% da população em idade ativa. Entretanto, este dado precisa ser interpretado frente à informação de que, em 1992, ano em que a legislação previdenciária da Constituição de 1988 entrou de fato em vigor e em que se atingiu o pico de cobertura recente, a taxa de cobertura do conjunto dos regimes previdenciários básicos atualmente existentes no Brasil (INSS "urbano", INSS "rural" e regimes do funcionalismo público), a taxa de cobertura ainda encontrava-se em 74,6% e atualmente está em franca queda, dada a tendência histórica de queda da propensão a contribuir na população urbana e a redução da importância relativa da população rural, coberta pela "previdência rural".
Disto depreendem-se perspectivas negativas no médio-longo prazo para que a cobertura da previdência básica entre os idosos, inválidos e demais clientes futuros da previdência seja mantida no nível atual. Para tentar reverter esta tendência, cabe destacar o programa "Previdência Social Básica", que contempla um esforço intensivo do Ministério da Previdência e Assistência Social para a (re)conquista de contribuintes por meio do Programa de Estabilidade Social.
A previdência básica tem cumprido relevantíssimo papel na prevenção pró-ativa de situações de vulnerabilidade e pobreza. Também é possível afirmar que a política previdenciária - compreendendo aqui a política voltada ao Regime Geral de Previdência Social do INSS (segurados urbanos e rurais) e ao Regime Jurídico Único (funcionalismo público da União, estados e municípios) - está razoavelmente bem articulada com a política de provisão de benefícios monetários de tipo assistencial, os Benefícios de Prestação Continuada da Lei Orgânica de Assistência Social, formando uma rede de segurança social ímpar entre os países em desenvolvimento.
Entretanto, a maior preocupação é com o futuro da proteção social e parece-nos que tão somente o Programa de Estabilidade Social não será suficiente para evitar uma queda mais significativa da cobertura previdenciária entre os idosos com o amadurecimento da nova legislação previdenciária ao longo das décadas de 2000 a 2020. Haverá a necessidade de maior articulação da política de (re)expansão da cobertura previdenciária com as políticas de geração de emprego e renda, treinamento de força de trabalho, etc. e mesmo com a política educacional, bem como evitar a instituição de um maior rigor atuarial na previdência rural (onde não há capacidade contributiva), a fim de se evitar maiores prejuízos da atual cobertura previdenciária. A universalização de cobertura exigiria a expansão de formas não-contributivas de filiação à previdência para os trabalhadores urbanos auto-ocupados e, conseqüentemente, de um desenho de financiamento que preveja a participação de recursos fiscais não-contributivos.
A previdência social básica, incluindo os programas do INSS e dos regimes voltados à proteção do funcionalismo público, têm apresentado índices de cobertura entre a população idosa extremamente elevados. Estes índices são conseqüência da política de expansão da cobertura previdenciária das décadas passadas, nas quais houve a implementação da previdência rural e da proteção previdenciária à trabalhadora doméstica na década de 1970, por exemplo, e a sua melhora qualitativa por ocasião da Constituição de 1988 e sua regulamentação no início dos anos 1990. Esta expansão de cobertura e a efetiva contribuição previdenciária à redução da vulnerabilidade do idoso e inválido são resultado do amadurecimento de políticas que não tiveram o eixo contributivo individual como elemento definidor da relação do segurado com o seu regime previdenciário.
A cobertura da previdência básica na população em idade ativa, servindo como "farol antecipador" da cobertura da previdência entre os idosos do futuro, constitui séria fonte de preocupação, uma vez que a legislação previdenciária foi reformada ao longo dos anos 1990 de sorte a reforçar atuarialmente o vínculo contributivo individual como pré-condição para o acesso ao benefício. Para contrarrestar a tendência de queda de cobertura entre a população em idade ativa poderia ser útil, além do Programa de Estabilidade Social, coordenar mais estreitamente o conjunto de políticas pró-ativas de mercado de trabalho com a política previdenciária. Além disto, a médio-longo prazo, provavelmente em edição futura do PPA, necessitar-se-ia avaliar a conveniência de introduzir um programa previdenciário básico universal, sem vínculo contributivo individual atuarial, que cobrisse (a exemplo da previdência rural) com um benefício de valor modesto a ampla parcela da população urbana de baixa renda e auto-ocupada, excluída de um modelo previdenciário baseado na capacidade contributiva individual.
O termo "Seguridade Social" é bastante recente na paisagem jurídica e acadêmica brasileira, tendo sido de fato introduzido enquanto conceito estruturante da política social com a Constituição de 1988. Sua abrangência é mais ampla do que a do conceito "seguro social", de cunho centralmente contributivo, que havia orientado a política previdenciária e de saúde brasileira desde os anos 1920.
Adotando-se esta interpretação ampliada, incluiu-se na Constituição de 1988 as políticas de saúde, previdência social e assistência social como integrantes do conceito de "seguridade social". As definições adotadas na legislação regulamentadora da Constituição para cada uma das áreas componentes - saúde, previdência e assistência - interessantemente combinam os paradigmas universalista (adotado na saúde e na previdência rural), contributivo (na previdência urbana) e residual (na assistência), dentro dos limites do desenho clássico de seguridade social do pós-guerra. Ressalte-se que a política de combate ao desemprego, sob a forma de seguro-desemprego, também foi inscrita no texto constitucional como parte da política previdenciária, porém executada institucionalmente pelo FAT.
O financiamento da política de seguridade social dar-se-ia por um conjunto de fontes diversificadas, o que tornaria a base material do conceito mais estável e menos dependente das oscilações econômicas. As fontes, que alimentariam o "Orçamento da Seguridade Social", incluem a contribuição social de empregados, empregadores e autônomos sobre a folha salarial, a contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e a contribuição ao financiamento da seguridade social (Cofins), bem como a partir de 1996 a contribuição provisória sobre movimentações financeiras.
A trajetória política posterior à promulgação da Carta Constitucional, no entanto, por motivos que não cabe aqui desfiar, desorganizou esta estrutura de financiamento. Houve, de fato, uma vinculação de receitas a diversas áreas e uma desestruturação do conceito original de financiamento solidário entre as políticas componentes, com o surgimento gradativo de uma competição interburocrática por recursos do Orçamento da Seguridade Social, o que terminou por minar, também, a operacionalidade política do conceito.
1 Extraído
de "A estabilidade inaceitável: desigualdade e pobreza no Brasil",
de Ricardo P. de Barros, Ricardo Henriques e Rosane Mendonça, in Desigualdade
e Pobreza no Brasil, IPEA, 2000, organizado por Ricardo Henriques.
2 A linha
de indigência refere-se aos custos da cesta alimentar da região metropolitana
de São Paulo, que contempla as necessidades calóricas de um indivíduo.
A linha de pobreza é um múltiplo da linha de indigência e considera,
além das necessidades nutricionais, outras relativas a vestuário,
habitação e transporte.
3 Na estimativa
da população portadora de deficiência considerou-se dados de percentual
de população portadora de deficiência da PNSN 1989, tamanho de população
da Contagem Populacional 1996 e da estrutura de renda da PNAD 1997.
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