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Contratação de 891 novas operações para implantação, ampliação ou melhoria de infra-estrutura urbana que beneficiarão em 2002, cerca de 178 mil famílias. |
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Contratação de 412 operações de reestruturação urbana, interligação de áreas urbanas e de adequação de vias, que beneficiarão cerca de 84 mil famílias em 2002. |
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Contratação de 373 novas operações, que beneficiarão cerca de 42 famílias com obras integradas de desenvolvimento urbano. |
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Em 2001 foi autorizada a contratação de 891 novas operações para implantação, ampliação ou melhoria de infra-estrutura urbana, no montante de R$ 267,4 milhões, que beneficiarão, em 2002, 178.301 famílias. Também foram contratadas 412 operações de reestruturação urbana, interligação de áreas urbanas e de adequação de vias, no montante de R$ 125,6 milhões, que beneficiarão 83.768 famílias em 2002. Finalmente, foram contratadas 373 operações, no montante de R$ 62,519 milhões, que beneficiarão cerca de 41.679 famílias em 2002 com obras integradas de desenvolvimento urbano. Serão ainda beneficiadas 95.737 famílias pelos contratos assinados em anos anteriores e inscritos em restos a pagar, no montante de R$ 143,606 milhões.
Para avaliar a situação do Programa de Infra-estrutura Urbana, torna-se necessário compreender algumas de suas características peculiares, que o diferenciam dos demais programas à cargo da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU. Em primeiro lugar, o Programa não constou do Projeto de Lei do Orçamento de 2001 enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional, tendo sido criado pelo Legislativo, como vinha ocorrendo nos exercícios anteriores. O programa tem sido, até o momento, recriado anualmente e exclusivamente por intermédio de emendas que ocorrem em grande quantidade e, em geral, são de pequena monta, muito diversificadas e bastante diluídas por todo o território nacional. Tal fato dificulta não só o estabelecimento de uma política adequada e específica para atender ao déficit existente em termos de infra-estrutura nas cidades brasileiras, como também a aplicação de critérios para a priorização e execução das intervenções realizadas. Dificulta também o controle da aplicação dos recursos e a mensuração dos resultados alcançados. Essa situação é agravada pelo fato de o Programa de Infra-estrutura Urbana ser o segundo mais importante da SEDU em termos de volume de recursos oriundos dos Orçamentos da União.
Adicionalmente, cabe considerar que a pulverização excessiva dos recursos do programa, ainda que tenha o mérito de atender a deficiências em várias localidades, sendo muito importantes para as comunidades beneficiadas, não têm alcance suficiente para promover reestruturações profundas na infra-estrutura dos principais centros urbanos do país. Melhor priorização e focalização do gasto poderiam contribuir para que o programa assumisse um caráter mais estruturante nas intervenções realizadas e ampliasse ainda mais os benefícios gerados. A gerência do programa tem se esforçado no intuito de introduzir critérios para alocação dos recursos, que, entretanto, por força da lei orçamentária, estão atrelados ao tipo de intervenção e localização do gasto definidos pelas emendas parlamentares. Pode-se afirmar, entretanto, considerando as dificuldades relacionadas acima, que a estratégia de implementação do programa está razoavelmente adequada, pois a implementação por meio da Caixa Econômica Federal é o meio mais seguro, uma vez que a SEDU não possui corpo técnico para executar as ações diretamente. A CAIXA é a instituição contratada como prestadora de serviço para, como mandatária da União, assinar os contratos de repasse com os estados, Distrito Federal e municípios, bem como acompanhar a execução das obras in loco. Estes últimos são os responsáveis pela execução dos empreendimentos. Os recursos financeiros dos contratos são liberados em parcelas, conforme os cronogramas físico-financeiros aprovados, mediante comprovação da execução física do empreendimento. Neste caso, a liberação das parcelas somente após a comprovação da conclusão das etapas das obras tem a desvantagem de alongar no tempo o processo de execução financeira do programa, mas tem a grande vantagem de garantir que os recursos estão sendo gastos em obras efetivamente realizadas, viabilizando o controle.
Outra ordem de problemas, pelos quais também passam outros programas de mesma natureza, reside na lógica do processo de execução orçamentária e financeira do Governo Federal e na situação financeira da SEDU. Em geral, os programas da Secretaria sofrem um forte contingenciamento no início do ano, que é parcialmente flexibilizado ao longo do ano, mas principalmente no final do exercício. Tal fato obriga o programa a empenhar a quase totalidade dos recursos disponibilizados nos últimos dias do ano, transferindo valores expressivos para restos a pagar no exercício seguinte. Para exemplificar, em 2002 o programa empenhou e liquidou R$ 456 milhões de R$ 653 milhões da LOA (69,8%), entretanto, executou financeiramente no exercício apenas R$ 85 milhões, (13% da LOA), passando a diferença para restos a pagar em 2002. Assim, a continuar o contingenciamento dos recursos em 2002, principalmente dos restos a pagar, acredita-se que o programa não alcançará os índices esperados no PPA.
Em 2002, o programa poderá ganhar novo alento, uma vez que irá incorporar as ações de financiamento de obras de infra-estrutura sob responsabilidade de execução da Caixa Econômica Federal que foram transferidos do extinto programa de Reestruturação de Regiões Metropolitanas. A CAIXA tem interesse em aplicar tanto recursos próprios da instituição, como também aqueles oriundos do FGTS, mas precisará superar limitações para aplicação de recursos impostas pelo Conselho Monetário Nacional.
No âmbito da gestão do programa, a falta de autonomia do gerente, a infra-estrutura inadequada e a ausência de equipe de apoio limitam a atuação e o papel do gerente. A gerência, por falta de recursos humanos, não consegue acompanhar a execução e o resultado das ações, nem estabelecer um melhor relacionamento com a CAIXA e com os municípios beneficiados com recursos do programa. O gerente é obrigado a assumir o papel do corpo administrativo, técnico e gerencial do programa, simultaneamente. Com uma melhor integração com a CAIXA, por exemplo, seria garantir um fluxo de informações sobre a execução do programa na tempestivamente adequada. De outro lado, a demora na adequação do órgão à gestão por programas limita a autonomia do gerente e seu potencial de integração com outras áreas da Secretaria.
No tocante à concepção do programa, os descritores das ações não se mostram adequados, uma vez que são muito genéricos, se superpõem, eventualmente, e não especificam com clareza a finalidade de cada ação. Entretanto, como a iniciativa de propositura das ações não partiu do Executivo e as ações são criadas e os subtítulos são nelas agrupados segundo a lógica estabelecida pelo Congresso Nacional, não se dispõe de mecanismos adequados para realizar os ajustes necessários. Igualmente, o controle e a prestação de informações são dificultados pela presença de vários produtos na LOA para uma mesma ação. Da mesma forma, o Congresso Nacional, ao recriar anualmente o programa, não define os indicadores para o acompanhamento. Como a SEDU não insere o Programa de Infra-estrutura Urbana em sua proposta orçamentária anual, acaba não dispondo do mecanismo legal adequado para a proposição dos indicadores.
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Para que seja aperfeiçoada a capacidade de gestão e execução do programa, torna-se necessário equacionar o problema do contingenciamento dos recursos do órgão, acelerar o processo de definição e adequação da estrutura do órgão ao modelo gerencial e resolver o quadro de carência de pessoal.
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