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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
A distribuição espacial das cidades brasileiras configura uma rede
heterogênea que apresenta grande desafio à gestão do desenvolvimento
urbano no plano federal1. A nova
configuração da rede urbana do País compreende 111 centros urbanos,
comandados pelas 13 metrópoles. Esses centros urbanos reúnem 440 municípios
e concentram mais da metade da população brasileira cerca de 56%.
As 12 aglomerações urbanas metropolitanas reúnem cerca de 200 municípios
e atingem aproximadamente 33% do total da população brasileira, ou
seja, 52,7 milhões de habitantes. As 37 aglomerações urbanas não metropolitanas
reúnem 180 municípios, abrigando um total de 20 milhões de pessoas.
Em conjunto, as 49 aglomerações urbanas concentram cerca de 47% do
total da população do País, atingindo a cifra de 74,3 milhões de habitantes2.
A análise da rede urbana do Brasil revela que as aglomerações urbanas
metropolitanas continuam concentrando população e, as aglomerações
urbanas não-metropolitanas vêm aumentando de forma expressiva a sua
participação no total da população do País3.
Na maioria das grandes regiões geográficas do País, as pequenas cidades
apresentam saldos migratórios negativos, retratados pelo crescimento
abaixo da média nacional e muito próximo do crescimento vegetativo
do País.
O padrão de urbanização do País retrata um grande número de pessoas vivendo precariamente e em desacordo com as normas urbanísticas vigentes; cidades pouco competitivas para atrair novos investimentos; e planejamento e gestão urbana inadequados ou inexistentes. Acrescente-se a isso a reduzida disponibilidade financeira e inadequação dos instrumentos de financiamento para enfrentar a demanda habitacional, de serviços urbanos - especialmente saneamento e transporte urbano - de infra-estrutura e equipamentos públicos. Este quadro impõe grandes desafios à política urbana, seja para atender às demandas sociais, ou para tornar as cidades brasileiras mais produtivas.
O significativo aumento da ocupação de áreas periféricas pela população,
especialmente a de baixa renda4
em centros urbanos de grande e médio porte vem acentuando o surgimento
de áreas urbanas informais. Essa situação é agravada pela dificuldade
do acesso à terra e deficiências legais, o que vem favorecendo a ocupação
informal dos centros urbanos, notadamente nas áreas centrais e nas
periferias das aglomerações urbanas metropolitanas e não metropolitanas.
No âmbito metropolitano o comportamento do déficit habitacional apresentou incremento de 34% entre 1991 e 2000, correspondendo a 480 mil unidades. Representava 26% do total nacional estimado em 1991, elevando-se para 29% em 2000. As regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro concentram a maior parcela do déficit metropolitano em ambos momentos. Enquanto em São Paulo se mantêm em torno de 30%, no Rio de Janeiro cai de 24,9% para 19,6%. As maiores taxas anuais de crescimento do déficit habitacional ocorreram em Curitiba e Belém.
As habitações com necessidade de infra-estrutura básica - energia
elétrica, abastecimento de água, rede coletora de esgoto ou fossa
séptica e coleta de lixo - constituem 10.261.076 unidades, representando
28% do total dos domicílios urbanos duráveis do País em 2000. Nas
regiões metropolitanas, em média, 18% dos domicílios duráveis são
carentes de infra-estrutura. Proporções muito elevadas são encontradas
em Recife (61,9%) e Fortaleza (50%). Em números absolutos se destacam
Rio de Janeiro (519.482) e Recife (514.439). O esgotamento sanitário
nas regiões metropolitanas constitui o maior problema nos domicílios
com carência de apenas um serviço básico, se destacando, em números
absolutos em Recife (317.893), São Paulo (221.906) e Fortaleza (193.935).
Moradias com falta de abastecimento de água têm peso significativo
no Rio de Janeiro (148.172), Porto Alegre (74.360) e Belém (59.106)5.
Quanto ao transporte urbano observa-se a queda do número de passageiros
nas principais regiões metropolitanas6,
demonstrando uma crise de mobilidade e acessibilidade com reflexos
na qualidade de vida da população. O grande problema do setor reside
em ofertar serviço acessível, freqüente e de qualidade, especialmente
àqueles que habitam as periferias urbanas.
Os programas relacionados ao Macroobjetivo 21 - Melhorar a Qualidade de Vida nas Aglomerações Urbanas e Regiões Metropolitanas -, são os seguintes: Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano, Gestão Urbana, Nosso Bairro, Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat PBQP, Restruturação de Regiões Metropolitanas, Infra-estrutura Urbana e Defesa Civil.
O conjunto de programas relacionados a este macroobjetivo, se adequadamente implementados, são considerados suficientes para agir nas principais causas e atender ao macroobjetivo. No entanto, devem ser analisados de forma conjunta aos demais programas dos Macroobjetivos 22, 23, e 24, que tratam especialmente da habitação, do saneamento e do transporte urbano, pois contribuem para o alcance do Macroobjetivo 21.
De forma geral, a concepção dos programas, do ponto de vista dos objetivos, estratégias e ações são convergentes, no entanto, os maiores entraves para o alcance de sua eficácia residem na sua implementação necessitando melhorar o seu desempenho. As principais restrições apontadas são as seguintes: contingenciamento de recursos financeiros, recursos humanos insuficientes necessitando maior capacitação, e deficiência de recursos materiais.
A medida de maior impacto institucional, foi a Lei nº 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade) que regula a propriedade urbana, sua função social e estabelece diretrizes gerais de política urbana, cujos efeitos somente poderão ser avaliados posteriormente. Mesmo dependendo, em alguns casos, de regulamentação do Municipal, a Lei institui instrumentos que auxiliam a promoção do desenvolvimento urbano.
A análise quanto à concepção dos programas e ao desempenho em 2001 aponta que os programas "Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano", "Nosso Bairro", e "Gestão Urbana " necessitam ser aperfeiçoados.
Os maiores problemas apontados que dificultam o alcance do macroobjetivo e a eficácia e eficiência dos programas são de ordem institucional. A falta de estrutura organizacional dos órgãos responsáveis pela implementação dos programas e ações, a insuficiência de recursos humanos, deficientes condições operacionais e gerenciais - equipe técnica insuficiente, necessidade de capacitação e falta de estrutura material e de infra-estrutura para realizar atividades, entre outros fatores, tem prejudicado a eficácia e a eficiência dos Programas Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano, PBQP-Habitat e Gestão Urbana. Além disso, verifica-se ser incipiente integração setorial e institucional de ações, exigindo um vigoroso esforço das instituições no âmbito federal e nas três esferas de governo (Programa Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano).
A avaliação das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento urbano e para a melhoria da qualidade de vida nas cidades mostra a necessidade de focalização intra-urbana, integração setorial e institucional nas áreas onde há uma maior concentração e complexidade de problemas urbanos. Essa focalização é necessária para superar a dualidade cidade informal-cidade formal, melhorando as precárias condições de vida das áreas urbanas informais - favelas, loteamentos clandestinos e outras - situadas em áreas centrais e periféricas das aglomerações urbanas e regiões metropolitanas.
A incipiente integração setorial, institucional, espacial e social de ações no âmbito do desenvolvimento urbano constitui-se em um desafio da política urbana que necessita de um vigoroso esforço institucional das três esferas de governo. Essa deficiência também ocorre na cooperação e articulação entre os agentes públicos e privados e no âmbito interno de cada um deles.
É necessária a ampliação dos quadros técnicos em regime permanente para garantir a implementação e continuidade das ações dos programas. A promoção de concurso público pode ser uma alternativa necessária para garantir a execução dos trabalhos.
Os produtos das ações do Programa Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano - no âmbito da política urbana e do processo de avaliação do PPA - devido a sua natureza institucional, devem ser compartilhados com os demais órgãos do governo federal que atuam na formulação e avaliação das políticas públicas. Este programa se insere no Programa de Gestão de Políticas Públicas que tem por finalidade reunir ações de planejamento; formular políticas setoriais e seus programas; avaliar resultados e apoiar às atividades finalísticas de forma harmônica e sinérgica pelos diversos agentes públicos e privados. Devido à sua importância estratégica para o poder público federal, faz-se necessário que sejam ampliadas a difusão dos resultados das suas ações. A eficácia do programa exigirá, necessariamente, a melhoria das condições de trabalho e o fortalecimento da capacidade de articulação institucional e de gestão.
Os programas Gestão Urbana, Nosso Bairro, Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat e Defesa Civil necessitam aperfeiçoamento da sua concepção.
Quanto aos indicadores de resultado do macroobjetivo para mensurar o seu alcance visando permitir o acompanhamento anual de sua evolução, sugere-se que no processo de aperfeiçoamento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD sejam incorporadas informações capazes de identificar as condições efetivas da informalidade urbana que constitui um dos principais problemas a serem enfrentados pelas políticas públicas urbanas.
A criação de um novo programa que venha a substituir o extinto Programa Reestruturação das Regiões Metropolitanas e que reúna ações voltadas para o fortalecimento e capacitação institucional do desenvolvimento poderia contribuir para a melhoria da gestão metropolitana e para o alcance do macroobjetivo "Melhorar a Qualidade de Vida nas Aglomerações Urbanas e Regiões Metropolitanas".
1 IPEA: Estudo
de Gestão Uso do Solo e Disfunções do Crescimento Urbano - Relatório
Final,. 1998
2 Idem
3 As aglomerações
urbanas metropolitanas concentraram 33,6% da população total do País,
atingindo 52,7 milhões de habitantes em 1996. As aglomerações urbanas
não metropolitanas aumentaram sua participação na população total
de 12,7% em 1991 e 3,1 em 1996. Fonte: Estudo Caracterização e Tendências
da Rede Urbana do Brasil,IPEA/IBGE/ NESUR-IE-UNICAMP, 1998.
4 Referem-se
às áreas urbanas ocupadas, sem título de propriedade, com precariedade
de infraestrutura e serviços públicos, em desacordo com as leis e
as normas urbanísticas e edilícias (favelas, loteamentos clandestinos,
baixadas (em Belém) vilas (no Nordeste), e outras formas.
5 Déficit
habitacional no Brasil 2000. SEDU/Presidência da República, Fundação
João Pinheiro.
6 Presidência
da República SEDU, 2000.
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