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Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
O déficit habitacional e a favelização são problemas estruturais da sociedade brasileira, que se intensificaram devido à concentração populacional nas grandes cidades, sem a necessária provisão de moradia e serviços de infraestrutura urbana adequados.
O déficit habitacional quantitativo brasileiro foi estimado em 6,7
milhões de novas moradias em 20001,
correspondendo a 14,8% dos domicílios, devido principalmente à coabitação
familiar (56,1%), à habitação precária (24%) e ao ônus excessivo com
aluguel (18,2%). O déficit habitacional urbano representa 81,3% do
déficit total, tendo na coabitação familiar e no ônus excessivo com
aluguel os seus componentes principais. O déficit habitacional concentra-se
principalmente nas regiões Nordeste (39,54%) e Sudeste (36,24%) e
nas faixas de renda familiar mensal até 3 salários mínimos (s.m).
(84,0%). O déficit habitacional relativo é maior nas regiões Nordeste
e Norte, correspondendo a 23,0% e 21,9% das moradias permanentes,
respectivamente. A coabitação familiar e o ônus excessivo com aluguel
são mais graves no Sudeste, Sul e Centro-Oeste, enquanto a habitação
precária é mais grave no Nordeste, devido à elevada participação do
déficit rural nessa região. A participação média do aluguel na renda
domiciliar cresceu de 15,3% para 27,4% entre 1992-99, evidenciando
um aumento substancial no ônus com aluguel. Pode-se apontar ainda
a existência de um elevado déficit habitacional qualitativo que atinge
16 milhões de domicílios, relativo a: inadequação fundiária urbana,
inexistência de unidade sanitária, depreciação, adensamento excessivo
e carência de infraestrutura de energia elétrica, abastecimento de
água, esgotamento sanitário e coleta de lixo.
Um importante problema refere-se ao financiamento da moradia, devido
a: pouca expressão do número de unidades produzidas através do Sistema
Financeiro da Habitação (SFH), com grande parcela da construção por
meio do autofinanciamento e autoconstrução; subsídios às classes de
renda mais alta; elevado índice de inadimplência dos contratos; esgotamento
do modelo de financiamento via setor público, devido ao contingenciamento
do crédito a agentes governamentais, o qual estabelece limites para
o endividamento de estados e municípios e exposição ao risco do agente
operador dos programas governamentais, colocando a necessidade da
descoberta de novas fontes para o financiamento em habitação e infra-estrutura
urbana para a população de baixa renda; recursos orçamentários destinados
à habitações insuficientes2, pulverizados;
taxas de juros elevadas, que dificultam a tomada de empréstimos pelos
agentes junto ao SFH e a decolagem do Sistema Financeiro Imobiliário
- SFI; elevada concentração do risco de crédito na CAIXA. Podemos
também apontar os problemas relativos ao custo elevado e a má qualidade
da moradia, decorrentes da baixa produtividade, elevadas perdas de
materiais e tecnologias inadequadas na indústria da construção civil.
Apesar da melhoria ocorrida nas condições de moradia nas cidades brasileiras durante a década de 80, ainda persistem desigualdades entre os gêneros, regiões, extratos sócio-econômicos e unidades espaciais, com as condições de habitabilidade sendo melhores nas áreas de moradia formal das regiões Sul e Sudeste do País. Os domicílios pobres, os chefiados por não brancos e as áreas de assentamentos informais apresentam menor nível de cobertura de serviços básicos, maiores densidades e maior informalidade no que diz respeito à posse da moradia. Em 2000, somente 83,0% dos domicílios estavam ocupados. A elevada participação de domicílios fechados, vagos e de uso sazonal no estoque total sugere a existência de importantes ineficiências no mercado habitacional brasileiro.
Os problemas habitacionais urbanos incluem a exclusão social e a segregação espacial da população pobre nas favelas e assentamentos informais, a carência de moradias, a escassez de serviços de infra-estrutura urbana, de acesso às oportunidades de emprego produtivo e a ocupação de áreas de risco e legalmente protegidas. A escassez relativa e os elevados preços da terra urbana, decorrentes de uma política de uso do solo inadequada, também colaboraram para a agravar os problemas habitacionais do País. As favelas e os assentamentos informais constituem a expressão mais visível dos problemas habitacionais brasileiros. Em 1999 havia 1,4 milhão de domicílios localizados em favelas, abrigando cerca de 5 milhões de pessoas. Outro problema importante diz respeito à persistência de um déficit habitacional quantitativo e qualitativo considerável, que incide principalmente sobre a população de baixa renda.
Ligam-se diretamente ao alcance do Macroobjetivo 22, os programas Carta de Crédito e Minha Casa e as ações relativas à habitação dos programas Morar Melhor, Nosso Bairro e Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP-Habitat.
O Carta de Crédito configurou-se no principal programa na área de Desenvolvimento Urbano, tendo sido responsável por 64,17% dos empréstimos totais em 2001, seguido do Minha Casa com 9,4%. O Carta de Crédito, financiado com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e recursos próprios da Caixa Econômica Federal - CAIXA , com gestão a cargo da SEDU e operado pela CAIXA, visa reduzir o déficit habitacional qualitativo e quantitativo da população das pessoas físicas com renda familiar de até 12 s.m. mensais na forma individual e de até 20 s.m. mensais na forma associativa . O Minha Casa, financiado pelo Fundo de Arrendamento Residencial, com gestão da CAIXA, tem por objetivo permitir o acesso à moradia por meio de arrendamento com opção de compra futura de baixa renda a famílias com renda mensal de até 6 s.m., localizadas em aglomerações urbanas, regiões metropolitanas e capitais.
O Programa Carta de Crédito teve bom desempenho em termos globais, cumprindo 99,5% das metas físicas e superando ligeiramente as metas financeiras, mas apresentando desempenho desigual entre as diferentes modalidades, com as ações destinadas à população de renda mais baixa (construção em terreno próprio e reforma e ampliação) apresentando os piores resultados e correspondendo a pequena fração do investimento total. A ação de Apoio à Produção repetiu o desempenho sofrível do exercício anterior, não tendo realizado nenhum empréstimo em 2001, o que pode ser parcialmente explicado pelo excelente desempenho da Modalidade Associativa, que superou em muito as metas físicas e financeiras, financiando indiretamente os produtores, dado que grande parte dos créditos dessa ação foram intermediados pelos incorporadores. O Minha Casa cumpriu apenas 30% das metas físicas e 39% das financeiras, podendo comprometer o alcance das metas globais para o período 2000-2003. O sucesso do Programa Carta de Crédito em termos globais demonstra a existência de uma forte demanda reprimida por financiamento de longo prazo em todos os segmentos sociais e não apenas nas classes de menor renda.
Analisando a distribuição regional dos recursos verifica-se elevada concentração dos investimentos no Sudeste, onde foram aplicados mais de 57% dos recursos totais dos programas de desenvolvimento urbano, evidenciando um descompasso entre a incidência do déficit habitacional e a concentração espacial dos recursos, o que pode vir a aumentar as disparidades regionais. A região Nordeste, que concentra 40% do déficit, recebeu apenas 23% dos recursos. Os programas Carta de Crédito e Minha Casa aplicaram apenas 8,7% e 23,0% do montante total nesta região.
Os programas da SEDU também não têm sido capazes de atrair recursos para o setor, uma vez que as contrapartidas representaram menos de 12% do investimento total. A contribuição dos programas para reduzir o déficit habitacional também tem sido restrita, pois os programas Carta de Crédito e o Minha Casa em conjunto contribuíram apenas para a construção de 125 mil novas unidades habitacionais.
Os programas ligados ao macroobjetivo pouco contribuíram para promover o combate à pobreza e promover a inclusão social, pois destinaram pouco mais de 18% dos recursos para a população com renda familiar até 3 s.m.. Os programas Nosso Bairro e Morar Melhor, com recursos a fundo perdido oriundos do OGU e de empréstimos junto ao BID, receberam apenas 4,48% e 10,64% dos investimentos e o Carta de Crédito destinou apenas 9,38% dos recursos do FGTS para as famílias de baixa renda.
A principal fonte de recursos para investimento em habitação foi o FGTS que representou cerca de 84,7% dos investimentos no período 1995-2001, contra 9,48% do OGU. Devido ao contingenciamento do crédito ao setor público e à baixa capacidade de endividamento de estados e municípios, não houve empréstimos com recursos do FGTS para agentes do setor público em 2001, ofertantes tradicionais de habitação e saneamento para a população de baixa renda, o que pode comprometer o alcance do macroobjetivo. Além disso, devido aos subsídios embutidos nos financiamentos à população de renda média e alta, os resultados dos programas apresentam regressividade do ponto de vista social.
Em termos gerais, conclui-se pela insuficiência dos programas vinculados para o alcance do macroobjetivo, uma vez que estes não contribuíram para a promover a inclusão social e reduzir as desigualdades no acesso à moradia adequada, existindo um descompasso claro entre as metas dos programas, o perfil do déficit habitacional e o perfil dos investimentos.
Recomenda-se buscar novas fontes de investimento e facultar novas formas de acesso à moradia para atender diferentes necessidades habitacionais. Explicitar os subsídios, criar alguma forma de poupança vinculada ao financiamento e estabelecer mecanismos de recuperação de custos para os programas são algumas medidas que podem aumentar tanto a eficiência social dos programas quanto o aporte de recursos do setor privado para o setor habitacional.
Recomenda-se ainda maior integração entre os órgãos responsáveis pela gestão, operação e avaliação dos programas, melhorando o fluxo de informações e comunicação entre todos os agentes interessados, inclusive maior participação dos governos locais e da sociedade civil nos atuais projetos, tanto em termos de decisões de onde e como alocar os recursos dos programas, quanto às modalidades e produtos oferecidos.
Há a necessidade de criação de programas mais integrados, seja em nível setorial seja com as demais políticas públicas do Governo, com a criação de programas de desenvolvimento urbano integrado e de novas formas de acesso à terra e à moradia tais como programas de urbanização de favelas, legalização das áreas informais, produção de lotes urbanizados, programas integrados de habitação e geração de emprego, pois uma grande parcela da população ocupada trabalha em seu local de residência , dentre outros.
A revisão da legislação incidente sobre os uso do solo, o acesso à terra urbana, os padrões construtivos e o mercado de aluguéis, excessivamente rigorosa e burocrática, discriminando contra a população de baixa renda também se faz necessária.
Por último, destaque-se a necessidade de construir indicadores de melhor qualidade para a avaliação e monitoramento dos programas, pois os indicadores atuais são insatisfatórios e insuficientes para proceder à avaliação dos programas e da política. Ademais, as informações existentes sobre o setor habitacional são insuficientes e encontram-se dispersas em inúmeras instituições.
De uma maneira mais sintética, com respeito aos programas relacionados especificamente ao macroobjetivo, recomenda-se: (i) focalização dos recursos nas faixas de renda até 3 s.m.; (ii) criação de um mecanismo de subsídios explícitos para a população de baixa renda; (iii) distribuição regional dos recursos de acordo com o perfil do déficit habitacional; (iv) criação de modalidades que comportem novas formas de acesso à moradia para a população de baixa renda; (v) adoção de taxas de juros diferenciadas para as diferentes faixas de renda (progressivas com a renda até se aproximar da taxa de juros de mercado para as faixas de renda mais altas); (vi) maior participação do poder público local, sociedade civil organizada e população alvo no desenho dos programas; (vii) maior disseminação de informações referentes aos programas junto às partes interessadas, pois as informações além de conflitantes estão muito concentradas na CAIXA, SEDU e CCFGTS, o que dificulta a avaliação dos programas e diminui a sua transparência para a sociedade; (viii) maior divulgação dos diferentes programas e suas modalidades e ações para a sociedade; (ix) fortalecimento institucional da SEDU, pois, na falta de uma estrutura organizacional e recursos humanos adequados à gestão por programas os resultados alcançados pelos programas ficam dependentes das estratégias comerciais e da infra-estrutura do agente operador e dos agentes financeiros dos programas, comprometendo o seu alcance social; (x) incentivar maior participação do mercado e bancos privados no setor habitação; (xi) maior envolvimento da CAIXA no processo de avaliação de programas; (xii) maior integração entre os diferentes órgãos responsáveis pela avaliação dos programas, com a promoção de reuniões periódicas e maior disseminação de informações e (xiv) fim do contingenciamento dos recursos do FGTS para operações lideradas pelos agentes do setor público destinadas a projetos de habitação de interesse social; (xv) maior dotação de recursos do OGU para habitação e desenvolvimento urbano.
A solução dos problemas habitacionais brasileiros não passa apenas pelo investimento na construção de novas moradias, mas, principalmente, pela adequação da oferta habitacional ao nível de renda e às diferentes necessidades habitacionais da população brasileira, mostrando a urgência de se encontrar novas formas de acesso a terra e à moradia adequada, principalmente por parte da população de baixa renda. Ademais, é preciso adaptar a legislação urbana, edilícia e a leis que regem o mercado de aluguéis para que estas não discriminem contra a população pobre, criar mecanismos de subsídios explícitos e focar os programas na população que não tem condições de arcar por si só com o custo da moradia, evitando que as linhas de financiamento do governo federal, a juros subsidiados, sejam apropriadas pela população de renda mais alta.
Dentro do contexto de combate ao déficit público e aumento da eficiência e eficácia das políticas públicas, é necessário integrar as políticas e programas habitacionais com as demais ações de desenvolvimento urbano e outras políticas sociais do governo, pois só uma política de habitação integrada e bem focalizada poderá contribuir para uma solução efetiva para os problemas habitacionais brasileiros, garantindo o acesso à moradia adequada para todos.
1 SEDU/Fundação
João Pinheiro (2001)- Déficit Habitacional no Brasil 2000.
2 O gasto
social em habitação e urbanismo representa menos de 1,0% do gasto
social do governo federal. |
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