 |
|
|
 |
Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
De acordo com a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República - SEDU, no período 1995 a 1999, o número de passageiros transportados por ônibus nas áreas urbanas brasileiras (cidades acima de 100 mil habitantes), caiu cerca de 13%, passando de 16,12 para 13,96 bilhões de passageiros/ano. Nos sistemas metroferroviários a queda foi ainda maior no mesmo período, de cerca de 28%, de 889 para 643 milhões de passageiros/ano.
Num quadro de profundas alterações - econômicas, demográficas, sociais, tecnológicas - por que vêm passando os centros urbanos brasileiros, a dinâmica das cidades se alterou significativamente nas últimas décadas. Os hábitos de deslocamento das populações se transformaram, a demanda se segmentou, e os usuários ficaram mais exigentes quanto à qualidade dos serviços. O crescimento urbano e a periferização da população (com a ocupação em áreas informais) provocaram o aumento das distâncias, dos tempos de viagem e dos custos dos deslocamentos. O planejamento dos serviços de transporte público não se adaptou a essa nova dinâmica e as redes de serviços não se adequaram às novas necessidades. Apesar do aumento da oferta (a produção quilométrica mensal nas capitais brasileiras passou de 195 milhões de km em abril 1995 para 223 milhões no mesmo mês de 1999 - fonte: Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbano - NTU, 2001), os serviços se mantiveram deficientes, especialmente no que diz respeito à regularidade, flexibilidade e qualidade.
Os deslocamentos por meios "alternativos" passaram, então, a ser mais atrativos que os serviços de transporte regular, considerados inflexíveis, caros e de qualidade insatisfatória. Novos serviços por microônibus, vans, kombis e mototáxis, formais ou não, passaram a disputar passageiros nas ruas com os tradicionais serviços por ônibus. Com o aumento do nível das tarifas, os deslocamentos a pé ou por bicicleta aumentaram significativamente na parcela mais pobre da população. Por outro lado, o uso do automóvel, antes restrito às classes de renda mais alta, expandiu-se, atingindo parcelas da população que antes dependiam do transporte coletivo.
O problema da acessibilidade física, provocado pela inadequação das redes de serviço à nova ordem de ocupação urbana, e as altas tarifas dos serviços (o valor da tarifa média ponderada cresceu cerca de 72% acima da inflação, para o período 1994 a 1999 - fonte NTU, 2001), obrigaram parcela da população (os mais pobres) a restringirem o número e o motivo de suas viagens, privando-os do acesso aos serviços essenciais (saúde, educação, trabalho, lazer, etc.). Isso agravou o problema da pobreza urbana e da exclusão social.
A intensificação do uso do automóvel, por sua vez, trouxe a sobrecarga dos sistemas viários das cidades (com os congestionamentos severos), o aumento da poluição ambiental, e crescimento do número de acidentes. Apesar dos efeitos positivos do novo Código de Trânsito Brasileiro, o Brasil ainda apresenta altos índices de acidentes de trânsito. O número de mortes para cada 100 mil habitante em acidentes no Brasil, em 1999, foi de 13,6 (Denatran, 2001). Para se ter uma idéia, em 1984 a Alemanha apresentava um índice de 4 mortos/100 mil hab, os EUA 3, e o Japão 2, para o mesmo indicador.
As situações crônicas de congestionamentos são responsáveis pela elevação dos tempos de viagem, com impactos na eficiência urbana. De acordo com pesquisa do IPEA e da Associação Nacional de Transportes Públicos - ANTP, se considerarmos as duas maiores cidades brasileiras os congestionamentos severos estão causando perdas anuais de 316 milhões de horas em São Paulo e 113 milhões de horas no Rio de Janeiro.
A redução dos investimentos para o setor e a falta de manutenção dos sistemas existentes, tanto para o modo rodoviário quanto para o metroferroviário, estão entre as causas desse problema. A crise fiscal do Estado tem limitado os recursos que podem ser aplicados no setor, principalmente para os sistemas de grande capacidade (corredores de ônibus, sistemas metroferroviários).
Os serviços de transporte por ônibus (principal meio de transporte coletivo no Brasil) contam ainda com uma estrutura regulatória e um modelo de relacionamento institucional carente de modernização. A atual estrutura regulatória e de contratação dos serviços não incentiva a qualidade e a eficiência operacional, impedindo que as empresas operadoras dêem respostas ágeis às mudanças do mercado. Existem, ainda, problemas contratuais de delegação de serviços em várias cidades.
Alie-se a esses aspectos, a cultura gerencial e de planejamento dos serviços que não tem como foco o atendimento das necessidades dos usuários. Estes sempre foram considerados números, uma demanda cativa, sem desejos e expectativas. O gerenciamento dos serviços de transporte está focado na administração dos custos e da frota de veículos. Não nas necessidades de deslocamento das pessoas. A atual estrutura regulatória e gerencial produziu uma situação em que a qualidade dos serviços é apenas uma condição contratual, e não um objetivo das empresas operadoras.
Existe ainda o problema do aumento da violência nas cidades brasileiras, com impacto no transporte coletivo. Dessa maneira, o comportamento dos usuários também está sendo influenciado pelo medo da agressão e do roubo dentro dos veículos.
Outra causa é a falta de uma política efetiva, tanto no nível local quanto nacional, que priorize o transporte coletivo e os modos de transporte não motorizados. Por negligenciar os modos de transporte não motorizados, os pedestres e ciclistas ficam desprotegidos, resultando no elevado índice de acidentes com esses segmentos (de acordo com dados da Companhia de Engenharia de Tráfego - CET de São Paulo, em 1998, 60% das mortes com acidentes de trânsito ocorreram com pedestres).
A desarticulação entre a gestão urbana e as políticas de transporte, trânsito, uso do solo e meio ambiente é também importante causa dos problemas apontados. O desenvolvimento urbano se faz com a adequada articulação e integração entre as diversas funções: habitação, transporte, trânsito, saneamento, meio ambiente. Nesse sentido, uma visão de planejamento estratégico de forma integrada, estrutural e de longo prazo seria importante para o enfrentamento dos problemas, ao invés dos enfoques convencionais dos Planos Diretores, de caráter setorial, normativo e estático.
Existem também conflitos entre as esferas de poder municipal, estadual e federal, implicando a falta de coordenação entre os diversos órgãos gestores dos sistemas de transporte público e trânsito. Essa falta de coordenação resulta na desarticulação nas políticas de transporte e trânsito, principalmente nas regiões metropolitanas.
O PPA 2000-2003 tem entre seus macroobjetivos "melhorar a qualidade do transporte e trânsito urbano". Para este macroobjetivo lêem-se as seguintes diretrizes: dar prioridade ao financiamento para a melhoria do sistema de transporte coletivo destinado à população de baixa renda; e articular os três níveis de governo no equacionamento e na integração do transporte urbano nas áreas metropolitanas.
Três programas integram este macroobjetivo: Transporte Rodoviário Urbano; Educação e Segurança no Trânsito; e Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros. O Programa Transporte Rodoviário Urbano tem como objetivo melhorar a qualidade e a produtividade na prestação do serviço público de transporte rodoviário urbano nos municípios com população superior a 75 mil habitantes. O Programa Educação e Segurança no Trânsito, objetiva reduzir o número de acidentes de trânsito no País. Por sua vez, o Programa Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros tem como principal objetivo melhorar os sistemas para suas transferências aos governos locais.
Apesar dos objetivos dos programas serem consistentes com o macroobjetivo, entende-se que os conjuntos de ações desenhados não são suficientes para enfrentar as principais causas do macroproblema e alcançar a melhoria do transporte coletivo e do trânsito urbano no País.
O Programa Transporte Rodoviário Urbano, sob responsabilidade da SEDU, consistia, até 2001, numa única ação: financiamento a concessionárias para projetos de melhoria da qualidade dos serviços com recursos da Caixa Econômica Federal. Essa única ação não é suficiente para o enfrentamento das causas dos principais problemas do transporte rodoviário urbano no País. Além disso, a ação não pôde ser executada, devido à fragilidade institucional das delegações dos serviços e dos contratos de permissão e concessão das empresas operadoras na maioria das cidades brasileiras.
No exercício de 2001 a gerência do programa se dedicou a construir as bases para a reformulação do mesmo. O programa foi redesenhado, com a inclusão de novas ações com recursos da Lei Orçamentária Anual - LOA e de fontes extra-orçamentárias. Foi incorporada uma ação de apoio à modernização da gestão do transporte coletivo urbano, remanejada do Programa PBQPHabitat, e criadas mais duas ações de estudos para formulação da política nacional de transporte urbano e de apoio a projetos de melhoria de qualidade. Destacam-se as atividades desenvolvidas pelo Grupo Executivo de Transporte Urbano da SEDU/PR no processo de formulação da política nacional de transporte urbano, através da promoção de seminários regionais com participação da comunidade técnica, governos locais e da sociedade organizada na discussão das principais propostas. Foi criado um comitê de financiamento para o transporte coletivo, contando com a participação de bancos oficiais e privados e de especialistas no setor, com vistas a buscar alternativas de financiamento. O grupo executivo da SEDU também contribuiu para o substitutivo do projeto de lei de Diretrizes Nacionais para o Transporte Urbano - ressalta-se que a proposta apresentada não obteve consenso na comunidade técnica e da sociedade organizada, sendo solicitado o adiamento da votação do projeto.
O Programa Educação e Segurança no Trânsito, sob responsabilidade do Denatran, também necessita de aperfeiçoamento. O conjunto de ações é insuficiente para o alcance do objetivo de reduzir o número de acidentes de trânsito no País. As ações necessitam de reformulação, com foco bem definido nas causas dos problemas. Não existe um indicador apurado para avaliar o impacto e os resultados do programa. Foram apontadas dificuldades metodológicas para a coleta, compilação e consolidação de dados, já que não existem estatísticas confiáveis de número de acidentes e óbitos por acidentes de trânsito no Brasil. Deve-se atentar para um "excesso de otimismo" no momento do estabelecimento do alvo desejado pelo programa para o final do PPA 2000-2003 (7,3 mortos para cada 100 mil hab).
A rotatividade dos dirigentes do Denatran foi também apontada como causa de atrasos de informações e da continuidade de projetos e ações do programa.
Do mesmo modo, as ações do Programa Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros não são suficientes para atender as reais necessidades da população usuária dos sistemas de transporte ferroviário urbano, de um serviço eficaz e de melhor qualidade. Faz-se necessário aperfeiçoar os objetivos do programa, buscando atender as necessidades de deslocamento da população usuária. Entende-se que apenas descentralizar os serviços não garante o alcance de tais objetivos. Há a necessidade da formulação de melhores indicadores para medir o impacto das ações do programa, através da realização de pesquisas de satisfação quanto ao serviço prestado pelos usuários, por exemplo. Os atuais indicadores não dão conta desta questão.
Quanto aos processos de descentralização, a expectativa é de que o processo de transferência se concretize até o fim de 2003 para os sistemas de Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife, Salvador e Fortaleza. Além disso, deve-se destacar os novos investimentos para os metrôs de Curitiba e Goiânia. É também necessária a articulação de ações, com a complementaridade com o programa Transporte Rodoviário Urbano, para o alcance do Macroobjetivo 24 do Plano Plurianual.
Como foi indicado, apesar dos programas serem consistentes com o macroobjetivo, os mesmos são insuficientes para o enfrentamento das causas do macroproblema. Com exceção do Programa Transporte Rodoviário Urbano, que foi redesenhado no exercício de 2001, recomenda-se uma revisão dos demais programas, visando a redefinição de ações, com foco nos problemas.
Para o efetivo alcance do macroobjetivo - Melhorar a Qualidade do Transporte e Trânsito Urbano no País - é necessário que tal reformulação se dê de forma integrada, buscando a convergência e sinergia das ações dos diferentes programas. Torna-se evidente que deve haver maior integração e coordenação entre os órgãos responsáveis pelos programas e das equipes responsáveis por suas avaliações. Para isso, é fundamental que sejam implementados sistemas de acompanhamento, com informações e indicadores confiáveis e efetivos, que permitam avaliar os resultados e o impacto das ações dos programas. Para a questão do trânsito urbano, por exemplo, é imprescindível a melhoria da coleta e organização de dados sobre os acidentes nos centros urbanos do País.
A realização de pesquisas de satisfação com a qualidade dos serviços por parte dos usuários dos sistemas - ou um outro método de consulta sistemática e representativa da sociedade - pode se constituir num importante instrumento para se medir o impacto dos programas, pois nada melhor do que a própria opinião dos usuários sobre a qualidade dos serviços de transporte urbano, rodoviário ou ferroviário.
As unidades de gerenciamento dos programas carecem de recursos humanos qualificados e em número adequado. Esse é um fator imprescindível para que haja condições efetivas de funcionamento e atuação do Governo Federal no setor de transporte e trânsito urbano.
Por fim, é importante que as informações sobre os programas sejam difundidas e que mecanismos de participação da sociedade sejam implementados, visando à transparência da ação governamental.
|
|
 |
|
|
|
|
|
|
|
