 |
|
|
 |
Programas do Macroobjetivo:
Descrição do Macroobjetivo
Uma das questões que mais têm preocupado a população brasileira nos dias atuais diz respeito à criminalidade e ao subseqüente sentimento de insegurança geral, que tem atingido de forma mais decisiva os moradores dos grandes centros urbanos. Tais preocupações têm aparecido recorrentemente nas pesquisas de opinião nos últimos anos e são, efetivamente, respaldadas pelas poucas estatísticas existentes sobre o tema. A taxa de homicídios por cem mil habitantes desde o final da década de 1970 tem crescido em termos anuais algo em torno de 5,4%, ritmo que não diminuiu mesmo nos últimos 5 anos. Enquanto em 1979 a taxa de homicídios para o Brasil era de 9,4, em 1998 a mesma passou para o patamar de 25,8. Em resumo, ainda que parciais - pois a taxa de homicídio representa apenas um subconjunto dentre as muitas modalidades que compõem o universo da violência e criminalidade - tais números não deixam dúvidas sobre a gravidade do problema.
Importante também seria que pudéssemos avaliar, no âmbito nacional,
a evolução das outras formas segundo a qual a violência se expressa,
seja em termos daquela violência motivada pelas interações familiares
e sociais (onde se inclui a violência doméstica contra mulheres e
crianças, e contra as minorias - homossexuais e negros, principalmente),
seja em termos daquela violência perpetrada por razões econômicas
envolvendo, por exemplo, roubos, arrombamentos e destruição de propriedades.
Contudo, os únicos indicadores existentes no âmbito nacional dizem
respeito aos registros policiais, coletados pelo Ministério da Justiça
para os anos de 1999 e 2000. Ainda que sejam considerados os tradicionais
problemas de falta de confiabilidade dos dados e de subnotificação1,
tais cifras dão uma indicação sobre a extensão do problema ao apontar,
apenas no ano de 2000, a ocorrência de cerca de 15.000 casos de estupros,
de 400 mil veículos furtados ou roubados e de 850 mil registros de
lesões pessoais.
Com tudo isso, fica clara a adequação do macroobjetivo proposto, de "mobilizar Governo e sociedade para redução da violência". Porém, tal questão é tão ampla e complexa, que leva a crer que o alcance do macroobjetivo supramencionado se é condição necessária à consecução da diminuição dos altos índices de criminalidade e violência não é, entretanto, condição suficiente. Essa assertiva fica clara à luz dos modelos conceituais e resultados empíricos que procuram explicar os determinantes da criminalidade (ou as causas do macroproblema associado). Segundo esses, há basicamente três conjuntos de explicações i ) aquelas derivadas dos modelos econômicos em que a entrada do agente no mercado criminoso depende das condições do mercado de trabalho, do valor esperado resultante do prêmio da ação criminosa e da probabilidade de punição, bem como do valor subjetivo da punição; ii) aquelas derivadas dos modelos sociológicos, cujo maior expoente é a teoria da anomia de Merton (1938), em que o desenvolvimento das motivações criminosas nos indivíduos encontra-se na disjunção entre aspirações individuais e os meios socialmente disponíveis para realizá-los e; iii) aquelas derivadas dos modelos psicossociais em que a opção pela criminalidade (sobretudo dos mais jovens) decorreria de uma construção pervertida da auto-estima dos cidadãos menos afortunados, uma vez que tais indivíduos seriam "invisíveis" socialmente em uma sociedade crescentemente individualista que não propicia oportunidades e esperanças. Tais explicações corroboradas ou não pelos testes empíricos na literatura internacional - na medida da exigüidade de dados confiáveis -, fornecem as pistas aos pontos centrais a serem abordados para a construção de uma sociedade menos violenta.
Diante do exposto, parece claro que além do necessário engajamento de todos os atores da sociedade, se poderia discriminar - e conferir, portanto, visibilidade política a - outros quatro grandes objetivos que dizem respeito a: i) inclusão sócio-econômica das comunidades em situação de risco social; ii) reformulação estrutural e processual de todo o sistema de justiça criminal; ii) formulação e aplicação de uma política de tratamento ao delinqüente visando a sua ressocialização e: iv) formulação de um sistema nacional de informações sócio-econômicas e criminais (integrando as três esferas de governo e ainda os poderes executivo e judiciário).
Em primeiro lugar, fica clara a impossibilidade de se atacar o problema sem por ênfase em programas sociais que permitam a diminuição da desigualdade e da exclusão social, principalmente nas regiões mais carentes periféricas aos grandes centros urbanos, com concentração de jovens. Em segundo lugar, haveria que se dar específica atenção à necessária reformulação de todo o sistema de justiça criminal, visando uma maior eficácia e eficiência das instituições aí envolvidas, de modo que a impunidade deixe de ser norma para ser a exceção. A esse respeito, sabe-se que enquanto em países como EUA e Inglaterra a taxa de homicídios solucionados, com os respectivos perpetradores sendo punidos, ultrapassa os 90%, no Brasil, a única evidência empírica mostra que no mesmo tipo de crime em menos de 8% deles, alguém é indiciado. Em terceiro lugar, um objetivo fundamental seria propiciar condições para a ressocialização de infratores, a partir de uma alternativa concreta de inclusão social.
Os programas que contribuem mais diretamente para o macroobjetivo "Mobilizar Governo e Sociedade para Redução da Violência" podem ser divididos em três grupos:
1º) programas que visam o apoio ou reformulação às instituições pertencentes ao fluxo de justiça criminal: Segurança do Cidadão; Modernização da Polícia Federal; e Reestruturação do Sistema Penitenciário.
2º) programas orientados para o apoio de segmentos populacionais específicos: Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas; Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; Erradicação do Trabalho Escravizador e Degradante; Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei; Combate à Violência Contra a Mulher; Paz nas Escolas; Esporte Direito de Todos; e Esporte Solidário.
3º) programas orientados para tipos específicos de crimes e/ou outras violências: Combate ao Crime Organizado; Segurança nas Rodovias Federais; Programa Nacional Antidrogas; e Controle do Tráfego Internacional em Portos, Aeroportos e Fronteiras.
Registre-se que os Programas Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; Erradicação do Trabalho Escravizador e Degradante; Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei e Combate à Violência Contra a Mulher estão vinculados a outros macroobjetivos, mas integram a vertente preventiva do Plano Nacional de Segurança Pública - PNSP.
O Programa Segurança do Cidadão, que está no âmbito das medidas de cooperação do Governo Federal com os governos estaduais, foi idealizado visando, principalmente, o reaparelhamento e a modernização das polícias estaduais. Entretanto, as questões cruciais deixaram de ser levadas em conta como, por exemplo, a discussão sobre se o atual modelo de polícia responde às necessidades da sociedade atual e qual seria o modelo ideal a ser adotado; ou sobre a capacidade e a decisão política dos governos estaduais de intervirem no aparato de segurança pública para modificar decisivamente sua estrutura e funcionalidade. Vários tópicos poderiam ser aí destacados, entre os quais: a conveniência ou não de se possuir um sistema cujo ciclo policial seja repartido; a pertinência de haver uma polícia militarizada, métodos de monitoração da eficiência policial; sistema de informações nacional e local; efetividade e operacionalização do policiamento orientado para as comunidades; controle policial pelas instituições civis e mesmo; a possibilidade de desconstitucionalização do tema, abrindo a possibilidade para a criação de polícias municipais. Por outro lado, além da questão vital de que o programa não possui uma lógica próativa para orientar as decisões estaduais, há um outro sério problema em torno da inexistência de indicadores que possibilitem a aferição em torno da eficácia das ações e da relação benefício custo dos recursos despendidos.
O programa Modernização da Polícia Federal visa o reaparelhamento da instituição. Contudo, seria necessário ainda reforçar e atrair um quadro funcional de alto nível, ao mesmo tempo em que se deveria investir em sistemas de informações nacionais unificados que viessem a fazer o cruzamento de informações civis e criminais. Sem esses dois requisitos, o investimento em capital físico da instituição torna-se ineficaz. Por último, dever-se-ia privilegiar a elaboração de indicadores em que se pudesse aferir produtividade.
O Programa de Reestruturação do Sistema Penitenciário teve importantes avanços nos vários segmentos: mutirão de execução penal; capacitação de agentes penitenciários; profissionalização de detentos; assistência ao preso; penas alternativas; e construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais. Não obstante, em vista da grande demanda por vagas prisionais, os graves problemas do sistema prisional ainda persistem: superlotação de detentos nas unidades prisionais; grande parcela de detentos fora do sistema prisional, nas delegacias; pequeno contingente relativo de agentes penitenciários; e grande diversidade de estabelecimentos penais com enorme heterogeneidade nos programas de ressocialização, condições de saúde e manutenção, arquitetura e segurança - quando alguns desses quesitos são mesmo inexistentes em determinados estabelecimentos penais. O mutirão de execução penal e o incentivo às penas alternativas foram duas medidas importantes no sentido de aliviar a pressão sobre a demanda por vagas em um sistema que, não obstante, o grande esforço do Governo, encontra-se há muito saturado. Por outro lado, as regras do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) - criado pela Lei Complementar nº 79, de 1994, e regulamentado pelo Decreto nº 1.093, de 1994. Em primeiro lugar, não há requisitos mínimos para a execução dos projetos (por exemplo de haver cursos e programas de ressocialização, ou mesmo de cumprir as exigências mínimas da ONU sobre as condições para o tratamento ao delinqüente). Em segundo lugar, em função dos projetos serem exclusivamente de autoria dos governos estaduais, o Governo Federal perde uma grande oportunidade como agente pró-ativo no sentido de atuar como reformulador do atual sistema. Por último, dada a heterogeneidade de projetos e em função da execução dos mesmos ficarem a cargo dos governos estaduais, perde-se formidáveis ganhos de escala com formulação de projeto, orientação e execução, sem esquecer o aumento do tempo e dos trâmites burocráticos necessários. Desse modo, há a necessidade urgente de elaboração de indicadores que possam ser utilizados para monitorar e orientar os recursos para o sistema prisional, bem como a reformulação da regulamentação que rege o Funpen, de modo a privilegiar o uso desses indicadores e resgatando para o Governo Federal a execução dos projetos.
O Programa Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas cumpre o importante papel de assegurar a incolumidade das pessoas, prescrito pelo art. 144 da Constituição. Tal programa tem avançado, com convênios firmados entre 15 Estados Federativos e a União. Dois aspectos, contudo, mereceriam aí maior atenção. O primeiro, que versa sobre a debilidade e insuficiência de indicadores que pudessem fazer uma adequada aferição sobre a eficácia do programa. Nesse sentido, deveria haver indicadores capazes de levantar certos aspectos como: percentual do número de pessoas atendidas pelo programa em relação ao universo de pessoas legalmente aptas para o acesso a ele; percentual de casos cuja contribuição da testemunha foi crucial para o desfecho (ou esclarecimento) do inquérito ou processo criminal; e eficiência na divulgação de uma imagem acerca da capacidade do poder público de resguardar a incolumidade das pessoas, incentivando assim a participação de testemunhas ignoradas pela polícia e justiça. Em segundo lugar, o programa deveria estar orientado não apenas para a resguardar a incolumidade física das testemunhas, mas ainda para prover meios com que tais testemunhas possam se manter economicamente não apenas durante o processo criminal, como prescrito no Art. 7º da Lei nº 9.807, mas após o mesmo.
No que concerne aos programas orientados para o apoio de segmentos populacionais específicos, vários avanços foram obtidos. Dentre esses, especial atenção será dada aqui ao Programa de Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei. Pelas poucas estatísticas sobre crime existentes no Brasil, sabe-se do crescente aumento relativo das crianças e adolescentes como perpetradores de tais crimes. Esse é, portanto, um problema grave e que demanda políticas públicas focalizadas para esse público alvo, na medida em que, dado o atual modelo Febem, o menor infrator de hoje será com grande probabilidade o delinqüente de amanhã. Paradoxalmente, contudo, muito pouca atenção tem se dado a esse problema. É insuficiente o debate acerca de modelos alternativos e sua viabilização para reeducação e programas de ressocialização do menor infrator, que venham a substituir o fracassado modelo Febem. Malgrado tal quociente de desconhecimento, dentre as ações do programa, a maior parte dos recursos em 2001 foi direcionada para a construção de unidades de atendimento para adolescentes em conflito com a lei. Sem a elaboração de indicadores para esse público específico e sem uma ampla discussão de qual modelo adotar, tal programa fica de imediato comprometido, na medida em que torna-se inviável o estabelecimento de objetivos, metas e resultados esperados claros.
Outrossim, os programas elaborados procuram atender a vários propósitos específicos sem que, contudo, haja uma lógica sistêmica e multidisciplinar que os una para dar forma a um mosaico, tornando todas as medidas compreensíveis dentro de um modelo de segurança pública.
A exceção é o Plano de Integração e Acompanhamento de Programas Sociais de Prevenção à Violência (Piaps). Tal plano visa a coordenação de 47 programas sociais do "Avança Brasil", focados para crianças e jovens na faixa dos 9 a 24 anos de idade, envolvendo cerca de R$ 3,4 bilhões do governo federal, a serem destinados, inicialmente, para 79 municípios das regiões metropolitanas do Recife, Rio de Janeiro, São Paulo e Vitória. Dois aspectos são particularmente interessantes. Primeiro, a focalização da intervenção pública em espaços territoriais mais problemáticos e para a faixa etária incluída entre aqueles com maior probabilidade de serem vítimas e perpetradores, sobretudo, de crime letais. Por último, a forma de intervenção governamental em cada região, melhor do que ser determinada por alguma metodologia padrão, dependerá da interação não apenas com as outras esferas de governo mas, sobretudo, com as demandas específicas das comunidades listadas e de sua efetiva participação.
Segue, portanto, as recomendações em duas direções principais. Em primeiro lugar, há que se concentrar esforços para a construção de um sistema nacional de informações criminais, sem o que não se pode dispor de indicadores que possibilitem uma análise precisa do problema, a identificação dos efeitos das políticas públicas e a reorientação eventual das ações. Em segundo lugar, antes de elaborar programas e alocar recursos, há que se estabelecer um novo modelo de segurança pública para o País que abarque uma compreensão multidisciplinar e multifacetada do problema e que envolva ainda uma concepção orgânica acerca da participação das esferas federal, estadual e municipal do Executivo e Judiciário, além da sociedade civil.
O delineamento das informações criminais a serem inseridas no sistema dependeria ainda de uma abrangente discussão acerca dos indicadores necessários de ordem urbana, violência e criminalidade nas suas várias matizes, que pudessem orientar as ações específicas de Governo.
Sobre o arcabouço da segurança pública a ser adotado, o mesmo deveria contemplar pelo menos uma ampla discussão em torno de três pontos relacionados ao fluxo de justiça criminal: i) reformulação do modelo de polícia, com destaque para os pontos enfatizados anteriormente, entre os quais: extinção do atual modelo de ciclo policial repartido entre duas polícias estaduais; desmilitarização da polícia; métodos de monitoração da eficiência policial; efetividade e operacionalização do policiamento orientado para as comunidades e; controle policial pelas instituições civis; ii) reformulação do processo de justiça criminal, com a substituição do "inquérito policial" por outro instituto mais eficaz; iii) reformulação da política penitenciária e do sistema sócio-educativo para criança e adolescentes, que privilegiem a inclusão social e a ressocialização.
Por fim, sendo a segurança pública uma atividade intensiva em trabalho criativo, cabe assinalar que qualquer programa listado não terá eficácia caso não se invista fortemente em recursos humanos e em pessoal capacitado.
1 Na PNAD de 1988, estimou-se
que 60,2% das pessoas vitimadas por roubo ou furto não reportavam
o crime à polícia. Dentre essas, considerando as acometidas por roubo,
42,5% assinalavam que o motivo do não registro policial seria por
desacreditar ou temer a própria polícia.
|
|
 |
|
|
|
|
|
|
|
