A questão das desigualdades regionais no País possui profundas raízes
históricas e se evidencia sob uma variada gama de aspectos. Dentre
as diversas dimensões do problema, as mais evidentes estão relacionadas
à produção e à qualidade de vida. O quadro das desigualdades no Brasil,
pelo ângulo do Produto Interno Bruto, apresenta um desenho macrorregional
bastante conhecido (tabela 1), com uma situação de desequilíbrios
regionais ainda muito expressiva. Este quadro se apresenta levemente
alterado pela expansão da fronteira produtiva do Centro-Oeste e por
uma lenta tendência de desconcentração do produto e do emprego.
Em relação à população residente, destaca-se a posição do Nordeste
(produto per capita 3 vezes menor que o Sudeste), onde o quadro das
desigualdades supera em muito o alcance das políticas de crescimento
econômico em vista de um deficiente quadro social.
Com referência ao emprego, as desigualdades apresentam quadro igualmente
agudo. As Regiões Norte e Nordeste detêm os menores índices de emprego
formal1 em relação às suas respectivas
populações (7,9% e 8,6% em 1999). De acordo com este indicador, a
posição do Centro-Oeste é bastante favorável, principalmente quando
se considera o elevado nível de formalização do emprego no DF, que
é superior a 30% da população2.
Ante a inexistência de estatísticas ágeis e desagregadas para questões
territoriais e considerando-se as dimensões das desigualdades mais
freqüentemente tratadas (produto e emprego), o indicador passível
de utilização remete aos levantamentos da RAIS e Caged que, associados,
permitem observar a evolução da atividade econômica por setores, com
informações municipais (ou seja, permitem qualquer agregação regional)
e defasagem temporal mínima. Portanto, sugere-se que o indicador da
Orientação Estratégica 5 seja o 'índice de emprego regional' (ver
tabela 2).
Segundo este indicador - que compara 1999, 2000 e 2001, na tabela
2 -, os únicos movimentos macrorregionais relevantes foram o acréscimo
econômico da Região Norte entre 1999 e 2000, cujo índice varia de
54% para 55% da média nacional; o avanço persistente da Região Centro-Oeste
(de 11% para 17% acima da média nacional - com bastante influência
do DF); e a queda relativa da Região Sudeste. Em relação à evolução
das desigualdades regionais, poucas evidências relevantes podem ser
levantadas no decorrer do exercício de 2001, uma vez que alterações
efetivas nas condições de disparidade só se evidenciam em períodos
mais extensos.
Em conclusão, nota-se que as Regiões Norte e Nordeste ainda constituem
o lado mais grave do quadro das desigualdades regionais. Por outro
lado, o Centro-Oeste, no seu agregado, não parece justificar um apoio
de política regional explícito, a não ser especificamente no tocante
à região do entorno do Distrito Federal, local onde os indicadores
de emprego se mostram mais precários.
No Brasil, além dos mecanismos previstos constitucionalmente para
a redução das disparidades regionais (como os presentes nos critérios
de distribuição dos fundos de participação de estados e municípios
e nos fundos fiscais regionais), podem ser citadas diversas iniciativas
governamentais que contemplam explicitamente critérios diretos ou
indiretos de redistribuição regional.
As políticas públicas, na sua quase totalidade, tendem a impactar
de forma diferenciada as diversas regiões do País, independentemente
de terem sido formuladas explicitamente ou não com este objetivo.
Tal fato se explica pela grande diversidade das características de
cada região sobre as quais as diferentes políticas atuam.
Os programas do PPA 2000-2003 foram estruturados de forma a contemplar
um elenco de orientações estratégicas e macroobjetivos das ações de
Governo, dentre os quais destaca-se a necessidade de combater as desigualdades
regionais. De um lado estão os programas explicitamente direcionados
ao enfrentamento desta questão, como os programas de desenvolvimento
das mesorregiões, programas de combate à seca, de desenvolvimento
hídrico no nordeste, entre outros, além daqueles programas que compõem
o Projeto Alvorada3. De outro
lado, estão os programas que priorizam áreas deprimidas, utilizando
critérios de seleção segundo a precariedade das condições de vida
nas regiões, além das intervenções em infra-estrutura de grande porte
com impacto estruturante regional.
Assim, um grande número de programas pode, facilmente, ser associado
à política regional de redução das desigualdades, permeando diversas
atuações setoriais. Como, no entanto, esta associação não está formalizada
na lei do PPA e ainda se encontram em aperfeiçoamento as estatísticas
de gastos governamentais4, nesta
análise foram considerados apenas os programas do Ministério da Integração
Nacional explicitamente relacionados ao desenvolvimento macro e mesorregional.
Entretanto, este elenco de programas não apresenta suficiência em
relação ao objetivo de reduzir as disparidades regionais. Os programas
mais significativos em termos de recursos estão assentados em instrumentos
tradicionais de desenvolvimento regional, cuja efetividade foi se
perdendo ao longo dos cerca de cinqüenta anos de sua existência. Um
dos reflexos do esgotamento deste modelo foi evidenciado pela extinção
de dois tradicionais organismos de desenvolvimento (Sudene e Sudam)
e pela reestruturação (incompleta e ainda não operacional) de alguns
dos principais instrumentos da política: os fundos fiscais Finor,
Finam e Funres. Esta desarticulação temporária dos instrumentos de
política regional das Regiões Norte e Nordeste deverá trazer algum
impacto negativo no decorrer dos próximos exercícios.
Ressalva deve ser feita em relação aos 13 programas de desenvolvimento
sustentável de sub-regiões deprimidas, cujo modelo acompanha as tendências
internacionais. Estes programas são essencialmente orientados para
dotar as mesorregiões de meios gerenciais locais capazes de mobilizar
os programas do setor público para atender suas carências, sendo a
capacitação gerencial o ponto crítico dessa nova modalidade de enfrentamento
da estagnação relativa destas regiões. No momento, entretanto, estes
programas não podem ser responsabilizados por transformações profundas
em suas mesorregiões, uma vez que se encontram em início de atividades
e ainda não contêm os meios suficientes para alcançar seu intento.
Em relação à análise dos possíveis impactos dos programas para as
mesorregiões, o quociente de emprego por habitante foi calculado apenas
como ilustração, pois, devido às causas acima apontadas, ainda não
se poderia esperar resultados visíveis.
Da análise específica dos programas, resta a conclusão de que a política
regional brasileira precisa de urgentes e decisivas modificações para
efetivamente alterar indicadores de desigualdades. Faz-se necessário
reelaborar conceitos e estratégias de desenvolvimento que permitam
renovar a política regional, promovendo a transição do modelo fundado
no planejamento setorial tradicional para uma visão mais empreendedora
do desenvolvimento regional. A mudança de foco das intervenções deveria
caminhar no sentido da integração das políticas setoriais de governo
articuladas a partir das necessidades regionais, o que demandaria
a intensa mobilização e co-participação das forças locais, a capacitação
dos atores envolvidos e a maior articulação entre as políticas locais,
estaduais, regionais e federais. Enfim, uma visão intensiva em gestão,
mobilização e formação de parcerias.
Neste sentido, a lógica que permeou a elaboração do Estudo dos Eixos
Nacionais de Integração e Desenvolvimento, fundada nestes valores
e na concretização consensual de um portfólio de empreendimentos públicos
e privados estruturadores das economias regionais, parece ser um caminho
a ser perseguido. Paralelamente, os programas de desenvolvimento sub-regional
podem significar uma mudança promissora, uma vez que concentram atenções
em espaços que podem ser mais fielmente monitorados e avaliados e,
podem apresentar um processo de aprendizagem e validação de atuações
bemsucedidas. Além do mais, a aferição de desenvolvimento da forma
acima descrita é tanto mais acurada, quanto é reduzida a abrangência
territorial de controle sobre os indicadores, ou seja, será mais eficaz
aos programas de desenvolvimento regional do que no âmbito das macrorregiões.
Por fim, sugere-se que o exercício de 2002 seja dedicado a estudos
de como remontar a política regional para fins de inseri-la no próximo
PPA.
Como recomendações básicas sugere-se: 1) criação de sistema (regular
e independente) de geração de estatísticas territoriais relevantes
para o problema; 2) adaptação dos instrumentos existentes (inclusive
agências) para atuação sub-regional; 3) estudo de instrumentos específicos
de atuação para problemas diagnosticados em cada subespaço de atuação;
4) aperfeiçoamento das estatísticas e dos sistemas de informação sobre
a regionalização do dispêndio governamental; e 5) aperfeiçoamento
dos indicadores dos programas de desenvolvimento regional.
1 A formalização
é usada aqui como critério mínimo de qualidade do emprego e considera
apenas os registros administrativos do Ministério do Trabalho e Emprego
(RAIS-MTE).
2 A posição
do DF também se deve ao fato de que uma significativa parcela de seus
trabalhadores reside nos estados vizinhos (região do entorno).
3 O Projeto
Alvorada tem como objetivo reduzir as desigualdades regionais, por
meio da melhoria das condições de vida das áreas mais carentes do
Brasil, por intermédio da destinação específica de recursos de 14
programas do governo federal para estas regiões. O indicador utilizado
para medir o grau de desigualdades foi o Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do PNUD, que considera três dimensões básicas: a renda,
a longevidade e a educação. Em sua primeira fase, sob o nome de Plano
de Apoio aos Estados de Menor Desenvolvimento Humano, foram identificados
os 14 estados com IDH inferior à mediana do país: AC, AL, BA, CE,
MA, PA, PB, PE, PI, RN, RO, RR, SE e TO, todos situados nas regiões
Norte e Nordeste. Na segunda etapa do Projeto, denominada de Infra-Estrutura
Social Básica para Microrregiões e Municípios Carentes, foram selecionados,
também, os municípios com IDH-M abaixo de 0,5 pertencentes às microrregiões
com IDH-M superior a 0,5. Essas microrregiões ou municípios estão
situados nos estados do AM, AP, ES, GO, MG, MT, PR, RS e SP.
4 O volume
de despesas do governo federal contabilizado como "Gastos Nacionais",
isto é, sem identificação de localização de gasto, ainda é bastante
elevado, requerendo uma série de complexas transformações na estrutura
de acompanhamento de gastos e nos sistemas atualmente utilizados.
Soma-se a este fato, a concentração de determinados gastos no Distrito
Federal, sede do Governo, que absorve uma série de despesas que deveriam
ser rateadas por unidade da Federação, o que distorce as estatísticas,
como, por exemplo, o caso das despesas de pessoal, de parte do custeio
e das forças armadas.
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